東盟國家的城市化進程對東盟一體化的影響

蔣杰威

（香港城市大學人文與社會科學院,中國 香港 999077）

1 東盟的發展邏輯和現狀

1.1 東南亞地區合作思路的轉變

二戰后，美國主導建立的戰后體制客觀上推動了舊殖民地國家的獨立進程。東南亞地區也在這一時期，加快了擺脫殖民體制的步伐，根據自身的歷史文化和社會現實建立了不同的社會制度。不過，從現實政治的角度來回顧東南亞國家開始建設自身的歷史，盡管民族自決和建立獨立國家的意志取得了勝利，但背后的大國角力是無法忽視的。表面上看，不論是區域大國例如印度和鄰近的澳大利亞，還是遠在大西洋的美國與歐洲國家，都對東南亞的民族獨立和解放運動表示支持，地區層面的合作機制如雨后春筍般被提出。實際上，眾多合作機制均包含了東南亞以外區域國家的參與，這也成了日后東盟機制的底色之一。

正因為大國權力的斗爭，早期東南亞的區域合作經歷了泛亞主義到太平洋主義的轉變。1947年3月，在印度總理尼赫魯的主要推動下，首屆亞洲關系會議在印度新德里舉行，會議涵蓋了眾多的亞洲國家，但主要的參會者均來自印度、印尼、馬來西亞等南亞國家。在這一時期，泛亞主義的內涵主要體現為亞洲人重建亞洲各地區的聯系，東南亞國家作為亞洲獨立運動的重要參與者，泛亞主義無疑從國際和地區層面提供了支持。然而，當亞洲主義開始向著安全合作邁進時，時任菲律賓總統基里諾提出的“太平洋聯盟”倡議受到了來自美國的強烈反對，為了獲得美國的支持，1950 年5月召開的碧瑤會議試圖將該倡議調整為美國所容忍的程度。對于美國而言，一個松散的、非軍事的東南亞不需要美國為穩定地區局勢付出過多的成本，且美國正在醞釀在日本進行軍事部署，通過離岸的方式，發揮對東南亞及西太平洋的影響力。

除美國外，英國同樣試圖在東南亞地區構建戰后時期的影響力。鑒于反殖民主義的盛行，英國放棄了殖民時代以攫取土地為核心的擴張思路，通過英聯邦體系，聯合澳大利亞對印度、馬來西亞等國開展經濟層面的援助，以避免戰后在東南亞地區失去影響力。而隨著美國日后帶領其地區盟友加入科倫坡計劃，一個囊括了地區內和域外國家的長期合作機制得到了拓展，而這種與全球性大國進行合作的思路，也取代了早期泛亞主義的主張，成了東盟機制的基本運作模式之一，也為東盟深度參與全球市場奠定了基礎。

1.2 全球化中的東盟發展邏輯

對于東南亞國家而言，不論是亞洲關系會議還是日后的萬隆會議，其會議成果更多的在于在美蘇兩強的國際權力格局下，新興的發展中國家探索彼此之間非霸權原則下的交往模式，為東南亞地區發展中國家的交流奠定了重要的基礎。其中互不干涉原則更成了東盟成員國之間的核心原則之一。

東南亞國家在二戰后與區域外大國的合作，使這些前殖民地在建立起獨立的國家后，同時開啟了參與世界市場的進程。世界市場在二戰前已經取得了相當的發展，以殖民地體系為基礎的世界市場，將歐洲工業革命的成果向全世界進行拓展。盡管歐洲的擴張往往是通過對殖民地的掠奪，但客觀上來說，殖民地擴張的過程，同時也是全球化擴張的過程。

在前一輪全球化擴張中，承擔著原材料生產和工業品傾銷目的地的東南亞國家，在政治上獲得了國家的獨立和民族的解放。但在經濟層面，經歷了二戰的東南亞顯然比歐洲地區更加脆弱，在戰后人口迅速增長的情況下，缺乏經濟發展的基礎設施和資金。此時美國、英國等域外國家所推動開展的國際、地區的合作計劃，無疑有著巨大的吸引力[1]。

主要由發達國家推動開展的地區和國際層面的經濟合作成了東南亞國家開啟了從落后的農業國向工業國發展的道路。其中，最主要的合作機制就是由英聯邦國家發起、美國及其盟友隨后加入的“科倫坡”計劃。以科倫坡計劃為代表的發達國家的國際合作對東南亞國家的經濟援助和技術支持成了二戰后初期東南亞國家開啟城市化進程的主要推手。作為一個涵蓋了東南亞主要國家和美國、英國等發達國家的國際援助機制，科倫坡計劃的開展，為東南亞國家之間的合作提供了完善的框架，也為東南亞國家開展與發達國家間的合作奠定了基礎。可以說，科倫坡計劃的運行發展，是未來東盟開展地區經濟合作的實踐基礎[2]，依靠發達國家而開啟的東盟城市化進程，是東盟城市化的主要發展邏輯。

1.3 東盟一體化進程中的矛盾

1967年發布的《曼谷宣言》標志著東盟的成立，但戰后在政治、經濟層面的地區和國際合作的實踐積累，并沒有以機制性的文本出現在曼谷會議的成果中，結合當時復雜的地區和國際環境，《曼谷宣言》5條較為籠統的條文，反映了東盟創始成員國在地區事務上的小心謹慎[3]。《曼谷宣言》中宣稱，東盟的目標之一應當是為加強東南亞國家成為一個繁榮的共同體打下基礎。由于東盟成立前，東南亞地區并沒有類似歐洲共同體成立前的多個經濟部門的完善的制度性合作，東盟的國家間的合作在東盟成立伊始并不完備。而在東南亞地區，由于各國之間的差異和冷戰下大國博弈的背景，東盟想要推動建立高水平的政治、經濟合作機制十分困難。在這種現實條件下，《曼谷宣言》所希望實現的區域一體化的目標，需要再次回到東南亞區域合作的邏輯上來，即全球化和全球化進程中發達國家主導的東南亞經濟合作機制的實踐。

一體化的前提，是一體化進程中的各方能夠形成共同的規則制度，通過統一的規則進而在社會的各領域打通主權原則下的限制，不僅突破地理意義上的限制，也能克服主權國家設立的規則層面的障礙。回顧東盟的發展歷程，在《曼谷宣言》發布的9年后，針對地區和國際政治環境的變化，以及經濟進一步深入合作的需要，東盟簽訂了《東南亞友好合作條約》。從一體化的角度來看，《東南亞友好合作條約》意味著東盟開始進行經濟和政治合作共同規則的布局，第六條就指出，東盟需要在農業和工業上，擴大貿易和改善各國的經濟基礎結構；第九條規定各國應當建立定期接觸和磋商，以協調立場、行動和政策[4]。

共同規則的建立對于東盟這樣一個主要由發展中國家組成的國際組織而言是實現區域性經濟合作的前提。然而在國內層面，獨立前后，農業是東南亞主要國家最大的產業部門，在物質生產部門中占據主導地位[5]，工業基礎薄弱，國內市場規模十分有限。與歐盟成立時高水平的經濟合作不同，東盟缺乏擬定系統性共同經濟規則的基礎和穩定性，在政治體制上，東盟各國也存在較大的差異，因此即便東盟自成立之初就認識到了發展中國家合作的重要性，但國內政治環境的不同，也使得東盟成員國提出的動議很難達成全體一致的條件。因此，如何在東盟運行框架下探索建立共同規則成為東盟一體化過程中的主要矛盾。

2 一體化視角下東盟城市化的內涵

從經濟層面來觀察，東盟建立共同的規則缺乏地域層面廣闊的市場、完善的配套市場運行規則以及市場充分發揮各主體競爭所必需的經濟要素。在政治層面，東盟受自身發展水平的制約，在國內和國際層面，作為發展中國家的東盟成員國對于制定推動市場經濟發展必需的治理制度、法律體系等內容都進展緩慢。宏觀上，一體化以國家為單位探討在國際合作中進一步整合的基礎和路徑，當一體化深入到參與國內部，城市化進程不僅反映了空間層面社會規模的變化，也反映了上層制度設計與實施后在現實層面的聯系。

2.1 東盟成員國城市化的發展邏輯

城市化概念在一定程度上能夠通過抽象的經濟指標，直觀地觀察東盟成員國市場發展要素在各成員國的配置發展情況，也能以數據的方式展現各國經濟發展背后具有基礎性和共同性的內容。由于城市化借助全球化，從發達國家向發展中國家推進，理解東盟成員國城市化的發展邏輯，既離不開國內層面的發展條件，也不能忽視城市化背后自由市場模式的資本邏輯。

城市化背后的市場經濟模式，既是城市化發展的動力，也是高水平城市化所追求的目標。歷史上，發達國家長期的實踐，不僅在自身國內環境中建立了系統性的制度，還在全球化中形成了國際層面的運行規則。東盟國家由于自身發展的內生動力不足，在“科倫坡計劃”等合作中，選擇了引進發達國家的資本來推動國內市場的發展。事實上，不論是全球化還是國家內部的城市化，都是生產—消費鏈條在不同空間規模下的運行表現。東南亞國家不僅在生產層面缺乏工業化的資本、技術，也在消費層面缺少經濟分配體系以及消費主力群體的城市中產階級。經濟水平的總體發展不足，導致了東盟的經濟合作既無法實現區域間有效互補的良性競爭，令國內政策與東盟整體性決策出現了脫節，也導致東盟無法真正參與全球化市場。在這種背景下，城市化進程試圖從構建較為完善的消費市場和消費群體兩個方面推動，再加上東南亞地區國家二戰以來與發達國家長期以來的經濟合作，城市化成了東盟發展中國家推動國內經濟建設的主要模式。

正是由于城市化進程的最終目標是建立起完善的市場機制和配套的政策以實現社會財富的增長，這種共同的目標指向性和東盟成員國經濟基礎的相似性，使得東盟發展中國家為實現這一目標所采取的手段之間存在共性，因而能夠在具體的國內政策中尋找到屬于東盟成員國的發展路徑。在東盟的發展中國家，農業人口占據了重要的比重，且生產模式為粗放型農業生產模式，這種生產模式能夠保障廣大農業人口最基本的生存需要，使得整個社會在二戰后恢復和建設的過程中保持總體的穩定，但農民自給自足的農業生產，使得消費市場的規模被限制在一個較小的程度，工業消費品的生產，也由于缺乏長期穩定的勞動力來源，無法有效發揮勞動力的成本優勢。由于在全球化進程中，東南亞地區并沒有先發優勢，因而由國家層面推動快速城市化，形成滿足全球化過程中引進國際資本的規則，成為東盟發展中國家共同的目標，也延續了東南亞國家戰后與發達國家開展經濟合作的傳統模式。

2.2 東盟成員國城市化的實踐

東盟各國的城市化建設，在全球化和區域一體化的背景中觀察，可以被視作是東盟各國在各自國內進行的符合資本全球化進程中的運行規則的建設。城市化的實踐在東盟各成員國內由于地理環境、社會文化、經濟基礎和政策取舍等方面存在著廣泛的差異，但是城市化進程本身對于這些發展中國家而言，目的上又存在一定的共通性。因此，這種差異向共性的轉變，既為東盟的一體化提供了實踐環境，也在不斷地發展中發現新的問題。

以印度尼西亞為例，印度尼西亞在蘇哈托上臺后，進行了一系列的改革，包括積極引進外資和推行綠色革命等。在實現糧食的基本自給自足后，農村人口的基本生存得到了保證，為城市化的推進創造了穩定的社會條件。在這一時期，城市化獲得了快速的發展，到20世紀70年代末至80年代初，印度尼西亞的人口城市化率達到了22%，但城市人口增長主要集中在爪哇島，僅雅加達等幾個大都市就占據了爪哇島人口的40%[6]。城市人口的過度增長，給印尼社會帶來了諸多社會問題，由于基礎設施建設薄弱，伴隨著城市規模擴張的還有貧民窟。而資源過度集中的城市，也剝奪了印度尼西亞其他地區的工作機會，導致城市勞動力人口大量過剩，造成城市犯罪率上升[7]。

印度尼西亞的城市化是東盟國家城市化進程的一個縮影，城市化進程在經過一系列的政策扶持后，借助外部投資，能夠迅速形成規模，為東盟各國創造眾多的就業崗位，并激發社會的活力。快速的城市化對東盟各國的治理能力提出了新的要求，如何解決快速城市化過程帶來的社會問題，推動了東盟以更高水平的經濟合作來化解發展問題，并使東盟在冷戰結束后迅速開展自貿區建設。

3 城市化對東盟成員的整合作用

城市化進程對于東盟成員國之間的整合作用首先是經濟層面的。到20世紀90年代，東南亞各國的城市化已經取得了一定的成果。例如，印度尼西亞首都雅加達吸引的外資占全國總投資約20%，雅加達新增人口中有30%是在大城市尋找工作機會的農村人口[8]。泰國在20世紀90年代初城市化率雖僅為23%，但首都曼谷人口占全國城市人口的57%[9]。在開啟了城市化進程后，東盟成員國農村勞動力人口出于對工作崗位和生活方式的追求，選擇離開農村來到城市。因此，作為解放農村勞動力的主要方式的城市化無疑是成功的。東盟發展中國家成功獲得了外資的青睞，為國內的工業化建設注入了動力。

20世紀90年代隨著冷戰的結束，國際環境的變化為東盟的發展帶來了新的機遇，并且隨著城市化的發展，東盟成員國開始面臨快速城市化后，基礎設施建設不足帶來的城市過于擁擠、城市犯罪高發等問題。于是在1992年，東盟決定建立東盟自貿區（AFTA），通過降低整體關稅壁壘，為東盟整體注入新的活力，而正是由于東盟自貿區建立后潛在的經濟發展效益，越南、老撾、緬甸柬埔寨也相繼加入了東盟，使得東盟成為真正意義上的代表了東南亞地區的國際組織。

越南、柬埔寨、老撾和緬甸的加入，意味著從發展模式上來說，東盟成員國的城市化進程帶來的經濟后發優勢，成為東南亞地區各國認可的發展模式，在經濟層面形成了國內領域的共同規范。在地區和國際領域，自貿區的建立為東盟各國在同一框架內拓展對外合作提供了共同的經濟規則。隨著東盟十國與區域外國家合作的深入，東盟平臺對于成員國而言不再僅僅是一個彼此合作的渠道，其也通過自貿區框架，將東盟各國的優勢，以整體的方式匯集起來形成較高的整體競爭力，從而幫助東盟成員國中經濟基礎薄弱的國家建設國內經濟。例如，在緬甸加入東盟后，2000—2010年的10年間，緬甸對東盟國家的出口額占其外貿總額的年均比例為43.7%，進口額為45.7%[10]。

盡管東盟在政治上奉行互不干涉原則，但是隨著經濟合作的深入，從經濟層面對東盟成員國內部動蕩的局勢施加一定的壓力，也逐漸成為規避不干涉原則但同時維護地區局勢穩定的重要方式。在緬甸問題上，東盟作為地區的主要協調力量，為穩定緬甸局勢開展了地區性多邊和國家雙邊層面的協調。緬甸問題雖然主要是緬甸國內政治局勢問題，但其國內2003年的流血沖突引發了國際社會的廣泛關注，并招致了美國等西方發達國家的制裁。緬甸于1997年加入東盟，東盟在經濟和地緣上與緬甸有著直接的接觸和影響力，因而也承擔了來自國際層面的壓力。從地區主義的角度來看，這種外部的壓力除了促使東盟成員國推進探索協調緬甸局勢的機制性解決方案之外，避免緬甸成為大國的權力角斗場也是東盟主動對緬甸問題發聲的另一個重要原因，東南亞國家借助東盟平臺，在地區熱點問題上集體發聲，成為國際政治中不可忽視的一股力量。

但正是由于東盟奉行的不干涉原則，當東盟具有主導議題能力的國家國內出現動蕩時，東盟在緩和局勢上能做的工作十分有限，2010年，原定于在曼谷召開的東盟會議由于“紅衫軍”的示威活動被迫中斷。示威者暴力沖擊會場的行為給參會的各國領導人的安全帶來了嚴重威脅，損害了泰國的國際形象，而泰國在此次峰會的缺席，使得會議通過的《曼谷宣言》的公信力受到質疑。盡管東盟聲稱希望在泰國局勢中扮演調停者的角色[11]，但是東盟內部并沒有相關的政治機制來協調解決這一問題。而泰國局勢在此后持續陷入政治派別的街頭斗爭中，直到2014年泰國軍方發動了政變，巴育·占奧差從軍方領導人轉換身份為國家總理，泰國局勢才逐漸穩定下來。由于泰國自身的經濟實力在東盟成員國中處于領先地位，且在涉及東盟共同發展規劃的問題上有著重要的影響力[12]，導致東盟本身對于泰國國內局勢發揮影響力的方式并不能像對待緬甸局勢一樣，憑借人道主義關切的理由以經濟手段施加壓力。東盟在政治協調機制層面的缺失，也是東盟在未來一體化過程中面臨的主要合作障礙。

4 結論

城市化進程在東盟的發展過程中，為成員國的發展提供了重要的路徑選擇，由于東盟的成員國各自國內條件的復雜性，城市化避免了國內層面差異形成的合作障礙。城市化的背后是發達國家資本全球擴張并在國家層面構建全球性市場標準的過程。依托東盟國家長期以來與發達國家合作的機制，城市化在東盟發展中國家建立起消費市場并發展出龐大的消費階層。全球化進程中，處于國際產業鏈中下游的東盟國家，城市化進程為東盟成員國發揮后發優勢創造了條件，將各國的后發優勢以東盟的形式發揮出來，在全球化的競爭中為集體贏得利益。

隨著城市化進程的深入開展，東盟發展中國家同樣開始面臨著城鎮化率不高，人口過于集中于少數大城市的情況。由于基礎設施建設需要大量的資金投入，東盟成員國顯然并沒有為從農村中流出的人口做好準備，因而也造成了諸多的社會問題。東盟自貿區的建立和“10+N”合作機制的開展，一定程度上拓展了東盟經濟合作的領域和深度，為城市化建設注入新的活力，但由于各國政治環境的差異，如何建立起配套的政策來避免和修正快速城市化過程中出現的問題來推動東盟進入整體性的高水平城市化，進而推動一體化進程的開展還有待觀察。

在地區合作層面，由于東盟國家的城市化進程普遍指向了以勞動力成本優勢為核心的工業化發展模式，因此在成員國之間，相似的發展模式帶來了同質化的競爭。為維護本國的利益，同質化的競爭往往會導致貿易保護主義，使得在經貿協議談判的過程中在不同的商品類目中形成各種阻礙，不利于東盟一體化進程的開展。而惡性競爭對于東盟而言，損害的是東盟各成員國的利益。

最后，由于東南亞地區二戰后長期與發達國家在經濟層面合作的傳統，發達國家在東盟各國的影響力依然存在，并通過東盟“10+N”制度化。因此，東盟在一體化進程中，除了自身長期堅持的東南亞區域主義立場外，在東盟未來進一步融入世界市場的過程中，不可避免地要與亞洲主義、太平洋主義進行交鋒。對于東盟未來共同規范的建設，東盟需要在政治領域的合作上尋求突破，以確保在各成員國利益的情況下，推動更高水平的一體化建設。