西藏牧區基層社區治理創新研究*
——以班戈縣佳瓊鎮為例

趙鋒 占堆

（西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000）

我國城鄉社區治理經歷了“行政主導”“社區自治”“多元共治”三個層面的探索，但始終無法破解社區“共同體”的困境。［1］新時代下，面對社會主要矛盾的轉移，在黨的十九大報告中，曾多次提到社區，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責等社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化等水平，打造共建共治共享的社會治理格局。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在西藏牧區，地廣人稀，草場面積廣闊，長此以往就形成了牧民割據，信息不暢通，社區功能弱化，難以為牧區提供良好的公共服務，同時也不利于政府對牧戶的有效管理。因此，西藏牧區基層社區的建立和治理問題，亟需社會各界以及當地的全力支持和配合，以制定好合理的政策機制，為牧區提供更好的服務。

1 牧區基層現行治理模式問題分析

隨著市場經濟的不斷發展，西藏牧區的治理模式也不斷顯現一些突出的問題，影響了牧區經濟、文化等各方面的發展。這里以班戈縣佳瓊鎮為例進行分析，通過對佳瓊鎮的實地調研，發現佳瓊鎮現行治理模式下所存在的一些問題。

1.1 草場和牲畜資源分配不均，影響牧區貧富水平

牧區草場承包責任制實施以來，我國牧業領域以單戶作為牧業生產單位的形式一直得到了延續。隨著市場經濟的發展，牧業生產科技水平的提高，傳統的牧業生產效率已經不能滿足市場競爭的需要。一方面，單個牧戶勞動力數量有限，可利用的草場有限，在固定生產成本不變的情況下，牧戶的平均生產成本并不能得到有效的降低，因此牧產品銷售價格也必須保證在一定水平才能實現盈利；另一方面，隨著我國市場經濟體制的逐步建立和牧業國際化的發展，單個牧戶生產需要面對國內牧業生產企業和國際市場的競爭，其競爭劣勢很快就會顯現出來。因此，牧戶從單戶走向聯合也就成為了一種必然。[2]

據佳瓊鎮黨委書記說，最開始分草場到戶的時候，家家戶戶的草場面積都比較大，牲畜也比較多，這些都是他們的資本，分配完了之后，貧富差距都不會太大。但對新增戶來說，他們一般是根據家庭情況進行分配的，具體牽扯到子女的利益及草場的重新劃界問題等比較復雜。比如有的戶主根據自己孩子的能力，身體狀況差的，分得多一點，好的少一點。大部分戶主現在是平均分配，基本是根據這個原則內部商量。沒有草場和牲畜的新增戶，可以用一年四季勞力來獲得收入。如此一來，很容易出現貧富差距，草場越多牲畜也多的牧戶收入也會不斷增多，而沒有草場牲畜或者存量較少的，收入相對就較少，若子女較多，又不進行工作，則很容易貧困。

1.2 政府大量的惠民政策，誘發農牧民“等、靠、要”思想

在經濟學領域中，有一個理論是“資源詛咒”，它是指自然資源豐富的地方，可能不會促進當地的經濟發展，而會成為他們經濟發展的詛咒，使經濟、文化思想觀念等變得滯后。在現行產權制度下，為了更容易說明牧民巧用政策獲取利益的現象，在佳瓊鎮治理模式問題分析中就引進了經濟學中的“資源詛咒”理論。

為此，黨和政府制定了一系列針對農牧區的優惠政策使農牧區人民的生活得到保障，如“退耕還草補助政策、平安西藏經費、先進雙聯戶獎勵、草蓄平衡獎勵、草原生態保護補助、實行禁牧補助、種草補助、牧民生產資料綜合補貼政策”等。其中草畜平衡獎勵每年每畝1.5 元，禁牧補助每年每畝6 元，種草補助每畝6 元，牧民有每年每戶500 元的生產資料綜合補貼等。這些優惠政策雖然對農牧民的生活起到了積極作用，但同時也引起了一些負面的影響，換句話說，各類優惠政策對于農牧民脫貧致富是阻礙而不是促進，各類優惠政策使牧民傳統落后的“等、靠、要”的思想得到了深化。從而使有的牧戶更加貧困，不斷向國家索取財物，依賴國家補助補貼進行生活，缺乏主觀能動性，難以走向發家致富奔小康的正確道路。

1.3 勞動觀念淡薄，缺乏創新意識

貧困和落后不僅是一堆能勾勒出社會經濟圖畫的統計指數，同時也是一種心理狀態。這表現為長期貧困的生活狀態使個人缺乏效率與效能感、缺乏突破落后而陳舊的思想和行為、缺乏自信心而對現狀麻木不仁、深信“宿命論”而被動地接受命運等。由于封建習俗、宗教文化長期積累所形成的內陸文化構建了牧民特有的思想觀念。而他們之所以養成了這種落后的思想觀念，是因為他們長期處于封閉、貧困以及政府一直以來實行的“輸血式”扶貧的環境。另外，牲畜不需要過多的照料，“白天放養，夜晚圈息，宰殺季節收獲”是典型的牧區生產生活模式，這種習慣化的行為方式使牧民逐漸形成了普遍缺乏毅力、韌勁，不斷演變成了“等、靠、要”的懶漢思想觀念，政府也已經漸漸地接受了這種行為方式，自然而然形成了“牧民靠政府、政府靠中央”的經濟行為模式[3]。

因此，傳統的生產生活方式以及人居環境就成為了導致牧民貧困、文化觀念落后的原因之一，也是脫貧致富的難點所在；二是傳統的價值觀念和宗教信仰對他們文化觀念也具有很大的影響。這些在高寒地區和邊緣地區長期生活的牧民，他們對于祖輩們沿襲下來的吃飽穿厚、放牧吃肉的傳統生活方式，也已經形成了習慣，他們對于多余的物質財富沒有很強的追求心，缺乏開拓創新的精神，滿足心特別強，對物質財富不感興趣，哪怕有興趣也不敢去爭取，經濟上稍有盈余，也只能成為朝佛供奉的動力和理由。

1.4 牧戶居住過于分散，社區功能難以發揮

牧區的社區組織，本身承擔著協調聯系整個牧區，為大家提供必要的基礎設施和公共服務的功能，就類似于現在城市小區的居委會一樣。自從西藏實施了草場承包責任制，牧民擁有了自己的草場，大都離開自己原有的家庭居住地，搬到了距離自己草場較近的地方或者干脆在自己的草場里面定居，牧區集體經濟組織逐步瓦解，牧民以草場零散居住，甚至“老死不相往來”，從而使大家都相隔甚遠，即使牧戶間有什么問題或者矛盾糾紛，其他人也不會知道，難以聯系，同時也疏遠了牧民彼此之間的關系。提供日常生活用品和公共服務的機構與組織也逐步減少，無法推動牧區城鎮化的進程。牧區社區功能的缺失，給牧區社會治理帶來了難度，現階段推行的“雙聯戶”也發揮不了應有的作用，各“雙聯戶”之間也缺乏必要的溝通和聯系，給牧區社會穩定帶來了極大的挑戰。

在廣大的牧區，有限的草場資源是牧民保障基本生存的根本依靠，牧民依草場而居，分散落戶，圍著自己的草場過日子，已經逐漸形成了習慣。但是，限于當時分配草場時的測量儀器或者環境、人為因素等使草場邊界不夠清楚，又因為后來人口的不斷增加，牧民所得草場和牲畜數量不斷減少，于是牧戶與牧戶之間也經常因為牲畜吃草越過邊界而產生矛盾，很容易產生糾紛，有的甚至大打出手，破壞鄰里關系，影響牧區內的團結，從而不僅使自己思想負擔加重，也不斷給政府增添新的問題和壓力。

2 牧區基層社區治理創新探究

通過對佳瓊鎮現行治理模式下所存在的問題分析，結合目前學者對牧區現行產權制度、貧困與反貧困等方面的研究，提出相對應的解決對策，以早日實現牧區的社區化治理，促進當地的經濟、文化、醫療等各方面的均衡發展。

2.1 人性化的異地搬遷，建設牧區城鎮化

美國賓夕法尼亞大學的詹尼斯·范寧·梅登提出“城鎮化的本質，就是經濟和人口的地理集中過程。從經濟增長的角度講，城鎮化可以帶動該地區的經濟發展，可以減少貧困。”表明一方經濟增長、解決貧困和產業結構調整中，應當重視城鎮化過程中的聚集現象，但在廣大牧區全面推進城鎮化，其可行性比較低，事實上，城鎮化是城市化的過程，即城鄉人口在比例上的變動。因此，在牧區土地產權制度得到創新和變革之后，使推進牧區集中定居的步伐得到加強，向小城鎮建設逐步過渡是一種可行性較高的方式，使牧民定居點變成有力生產、方便生活的中心，并形成牧區一定區域內的經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。

由于牧民對草場格外的珍惜、對子孫后代有著美好的向往，政府主要可以從這兩個方面著力推動異地搬遷扶貧政策的執行。通過實施異地搬遷扶貧政策，可以使牧民從高海拔草原搬到相對宜居的移民集中點，提高大家的生活水平和質量，同時也可以使老人和孩子有安定的居所，教育、醫療、公共服務等容易得到改善和解決，從而使牧區城鎮更加人性化，并不斷提高牧區的生活質量水平。[4]

2.2 明確獎懲制度，引導、鼓勵牧民自主發展

如今的牧區情況，牧民獲得經濟來源主要依靠草場和牲畜，因此，只有使牧民牢牢的掌握住草場承包所有權，并有足夠的牲畜數量，才能使得他們有穩定的收入，或者有足夠的經濟來源去進行生活。牧區人口的過快增長導致了草場資源的緊俏，難以合理進行再分配，主要憑借家庭長輩的再分配，難免存在分配過多或者過少，最終導致許多牧民走向貧困，甚至失業于家。因此，政府以及相關部門應該通過合適的方式培育牧民的自身適應能力，來引導牧民走出牧業，從事其他非牧業活動，從而緩解草場壓力，解決牧區牧民普遍存在的落后問題。

對于所考察的佳瓊鎮來講，在牧區土地產權制度創新與變革的前提下，組建畜產品經營公司的必要性十分突出，畜產品經營公司專門經營與銷售合作社的各類畜產品，如：牦牛奶、酸奶、牦牛肉、羊肉、皮、毛、絨等，并逐步完善經營方式，提高蓄產品的附加值，由過去牧民單戶面對市場的現狀轉變為一種實體面對市場的形式。總之，要把政府作為引導、把市場作為導向，把增收作為目標，把結構調整作為主線，把政策、技術、項目作為手段，立足于發展現代畜牧的客觀要求，使管理水平提高、效益增加，擴大就業面和就業力，不僅從政策上而且從實際效益上吸引廣大牧民發散就業，從而使畜牧業健康、穩定、快速地提高，并使其向產業化方向發展。

2.3 保障義務教育高質量進行，推進教育發展集團化

由于體制不健全、教育投入不足、師資力量薄弱等以上問題，在牧區教育這種大環境下，牧區級小學的師資及學生數量逐年減少，規模萎縮。牧民居住分散，戶與戶、學校與戶之間距離非常遠，提供公共服務極其困難，再者就是實行草場承包制后，草場承包到戶，不再合作經營，一些家庭就因為缺少放牧勞動力從而讓自己的孩子輟學。在這種情況下，為了提高教育質量，重組分散的教育資源，實現教育公平，教育集團化發展是一條適合當地良性發展的途徑，應試行集中辦學為切入點，加強牧區小學的建設、重組，整合教育資源，提高牧區小學的教育管理，緩解牧區小學教育規模萎縮的問題。

盡管目前大量的社會資助機構，自治區各級人民政府，慈善企業和人士等已經給予牧區資金、技術支持等，同時也出臺了很多惠民政策，但牧區傳統思想觀念依然嚴重，難以開化。只有提高牧區的教育水平，為牧區提供一個良好的學習環境，通過牧區一代又一代的不斷學習，在自治區黨委以及教育廳的政策性引導下，加強廣大駐村干部對牧區的宣傳教育工作，通過教育扶貧、產業扶貧等，提高牧民的現代化思想觀念水平，只有先脫智才能脫掉舊思想，從而真脫貧。

2.4 成立牧區合作社，發揮牧區社區功能

盡管牧區現在還不存在名義上的社區，但是無論按照百度百科對于社區的定義，還是國內外的社會學家對社區所下的定義和特征，社區在班戈縣佳瓊鎮也存在的，并且在異地搬遷政策實施之后，以及牧民合作社的運行之下，佳瓊鎮牧民集中安置點也是必須要具有社區的功能，提供足夠的醫療、教育、娛樂、社會保障等服務的。在社區治理創新的過程中，發展牧民專業合作社是關鍵一步，就是把分散的牧民聚集起來，經過專業化的培訓教育，使其生產專業化、放養規模化、經濟發展多元化，不斷增加創收渠道，政府帶頭引進先進的管理經驗和優秀的企業，提高工作效率，同時使牧民獲得更大的收益，過上幸福的生活。

牧區的經濟發展和集中化管理，完全可以依靠另外一種方式進行過渡，或者直接按照社區的方式進行統一管理，以黨和政府為中心，以合作社為形式，集中居住，集中工作，集中安排，避免各家各戶各自為戰。通過入股合作社的方式，將自家的草場和牲畜按照一定的股份交由合作社統一管理，草場和牲畜的所有權還屬于自己，但是每年可以從合作社按股份得到分紅，所有牧民可以集中到一起，根據牧民情況，進行工作安排。既節省人力物力財力，又可以減少牧民的負擔，多出的人力可以流出牧業或者再就業，同時合作社可以對外統購統銷，還可以招商引資，吸引外地企業入駐，針對牦牛肉、酥油、手工制品、羊毛等開辦加工廠，也可以吸引先進旅游項目的開發和入駐，開發牧區體驗式旅游等，不僅可以促進牧區人民的就業，還可以提高當地的收入水平，形成一個良性循環，使當地的管理、經濟和人文等多方面全力發展。

3 結語

聚焦西藏牧區基層社區治理，探索當前社區治理中存在的問題及原因，創新社區治理模式，更有利于從微觀入手，打造社區治理新格局。［5］社區治理是國家治理的基層邏輯，促進社區走向善治一直是學術界和實踐界關注的前沿問題，促進牧區社區的治理創新更是一項艱巨的任務。西藏牧區海拔高，地域廣闊，人口居住分散，傳統思想觀念嚴重，在此基礎上去引領牧區社區治理創新著實不易。“共建共治共享”是黨和政府針對社會發展規律所提出的一項具有戰略性意義的指導理論，它反映了黨和政府創新社會治理、打造社會共同體的決心和信心。社區治理的發展方向必須遵循社會的發展規律和邏輯，以“共建共治共享”為準則，強化社區共同體認識，重構社區治理權力格局，具體情況具體分析，創新社區組建形式，以牧區合作社推進社區的形成和職能的發揮，從而提升管理的科學性和專業性，并借助新興的科學技術以及良好的文化氛圍打造智慧社區，改變牧區的舊面貌，促進牧區社區治理的現代化和智能化。