基于生態系統的海洋綜合管理研究
——以美國大沼澤濕地項目為例

褚曉琳,許春鳳

(上海海洋大學海洋文化與法律學院 上海 201306)

美國大沼澤濕地(Everglades)位于佛羅里達半島南端,連接佛羅里達中部奧基喬比湖(Lake Okeechobee)和基西米河(Kissimmee River),與佛羅里達南部的佛羅里達灣,是世界上最具特色的濕地生態系統[1]。其自然生境豐富多樣,包括珊瑚礁、海草草甸、沙灘沙丘、咸水沼澤、紅樹林沼澤、淡水泉和牡蠣礁等。且依賴濕地生態系統生存的鳥類、爬行類、哺乳類動物種類繁多,是聯合國教科文組織和《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)指定的全球最重要三大濕地之一。除巨大生態價值外,美國大沼澤濕地還具有可觀的經濟價值,支撐了南佛羅里達數十億美元的農業、娛樂和旅游業發展。然而自19世紀開始,為了防洪并為人類提供用水方便,在大沼澤濕地開展了排水工程、人工運河以及農業開發和城市化進程,這些人類活動嚴重干擾并破壞了大沼澤濕地的生態系統。例如:水利工程切斷了濕地與其他湖泊、河流的聯通;農田作業改變了濕地自然生境,污染了天然水源;城市化發展和不斷增加的人口也帶來了嚴重污染和外來物種入侵等問題。因此,1996年美國成立了南佛羅里達政府間生態系統恢復工作組,目標是解決水資源問題、保護棲息地及生物多樣性、協調工程與環境的關系。2000年經美國國會授權,聯邦政府和佛羅里達州達成伙伴關系,正式制定并頒布了《大沼澤濕地綜合恢復規劃》(以下簡稱《恢復規劃》)(Comprehensive Everglades Restoration Plan,CERP),以保護佛羅里達州中南部水資源,恢復大沼澤濕地生態系統,同時兼顧農地和城市用水[2]。目前恢復規劃不僅修復了大沼澤濕地的自然生態系統,而且保障了當地居民對基本用水和防洪設施的需求,實現了生態保護和經濟開發和諧發展,是美國基于生態系統的海洋綜合管理的標志性項目。

1 基于生態系統的海洋綜合管理理念

1.1 生態系統管理的概念

生態系統管理(Ecosystem-based Management,EBM)的概念有著不同界定。《生物多樣性公約》將EBM 定義為:一種綜合管理戰略,以公平的方式促進土地、水和生物資源的養護與可持續利用,最終將生態、社會和治理目標融為一體[3]。美國200余位科學和政策專家發表的一份報告中曾指出:EBM是考慮包括人類在內的整個生態系統,是一種綜合的管理方法。EBM 不同于以往針對單一物種的管理方法,其目標是保持生態系統的健康、高效和彈性,同時為人類提供所需服務[4]。美國土地管理局認為EBM 的宗旨是恢復并維護生態完整和物種多樣,最終目標是通過運用生態、經濟和社會原則以長期保持自然資源可持續性、物種多樣性、生產力持久性[5]。美國生態學會將EBM 定義為:通過制定并執行一定的政策,并在實踐基礎上做出適應性調整,對生產力進行管理和維持,實現生態系統完整性和生物多樣性,最終實現可持續發展[6]。

雖然對EBM 概念的界定各不相同,但其中核心理念是共同的,即應考慮到包括人類社會在內的整個生態系統,以實現環境資源的可持續發展與保持生態系統的彈性和生產力為目標,最終為人類長久發展提供所需服務。

1.2 基于生態系統的海洋綜合管理的概念

基于生態系統的海洋綜合管理(Marine Ecosystem-based Management,MEBM)是在EBM 的基礎上產生和發展起來的,是將EBM 生態系統理念運用到海洋管理中,將海洋生態系統視為一個整體,運用生態系統論、生態保護論和可持續發展論等,達到保護海洋生態環境、節約海洋資源、實現生態系統健康可持續發展的目的。美國是關注MEBM 最早的國家之一。早在1972年美國率先提出海岸帶綜合管理,對海岸帶實施“綜合開發、合理保護、最佳決策”管理方針。2004年美國海洋政策委員會在《美國海洋行動計劃》中將MEBM 作為美國海洋管理的基本指導原則[7]。2009年,奧巴馬政府在《美國政府部門間海洋政策工作組中期報告》中,正式宣布要建立以全面保護生態系統為核心的海洋綜合管理體制。奧巴馬還多次在行政命令中宣布美國新的海洋政策主要包括:保護并維持海洋與海岸帶生物多樣性;提高海洋、海岸帶與大湖區的生態系統恢復力;不斷增進對海洋、海岸與大湖區生態系統本身及關聯的科學認識[8]。經過數十年發展,目前MEBM 的理念日臻成熟,主要包含以下幾個方面。

1.2.1 注重生態系統關聯性

之前世界各國海洋管理普遍采用基于功能區劃的分部門管理模式,這種模式雖然能夠帶來行政管理便利,但是卻違背海洋生態系統整體性本質,很難實現海洋環境資源的協調保護。MEBM 改變過去條塊分割的海洋管理模式,注重海洋生態系統的整體性,以及海洋生態系統各組成部門之間的關聯性。[9]例如,瀕臨佛羅里達州西海岸的卡盧沙奇河、奧基喬比湖、埃斯特羅灣都是該海岸海洋生態系統的重要組成部分,且相互依存。卡盧沙奇河會接收來自奧基喬比湖的水流,又會流向埃斯特羅灣,因此奧基喬比湖水質的變化會直接影響卡盧沙奇河,并間接影響埃斯特羅灣的水質環境。因而,在具體管理中,不能將它們分別視之、分割管理,而應注重它們之間的關聯性,把它們作為一個整體加以綜合管理。

1.2.2 保護生物多樣性

生物多樣性是維持海洋生態系統穩定性的基本要求,但容易受到人類活動的影響和破壞。保護生物多樣性是MEBM 的重要目標之一。如在《恢復規劃》中,佛羅里達州海岸帶地區,包括河口、海灣、潟湖等,生物種類多樣,是維持海洋生態系統健康持續發展的重要因素。然而,豐富的資源也吸引了大量的人類開發活動。如不加管控不僅會導致沿海生境損害,甚而會逐漸消失殆盡且無法恢復。對此,《恢復規劃》的目標之一就是修復并維持生物多樣性,實現資源保護與人類開發和諧共處。

1.2.3 完善的監測指標

由于海洋生態系統的復雜性和多變性,實施MEBM 需要一套完善的生態監測指標,以全方位多層面反映海洋生態系統的發展變化[10]。如《恢復規劃》開發了一系列生態監測指標以跟蹤監測大沼澤濕地生態系統的驅動力、基本屬性等修復情況[11]。這些監測指標涵蓋了生態系統基本功能、運作過程、服務提供等方面,綜合考慮生態系統的物理、化學和生物屬性,以及時空變化、水平變化等因素,具體包括稀有物種、受威脅物種等生物資源量變動情況,汞含量、溶解氧、氮磷營養物質濃度、水質環境變化情況等[12]。這些較為完善的監測指標實時跟蹤監測著大沼澤濕地生態系統狀況,從而使得《恢復規劃》得以成功實現預定目標。

1.2.4 利益相關方參與

由于人類活動是MEBM 重要考量因素之一,所以MEBM 并不僅是單純的環境資源保護,而是牽涉相關人類活動,需要利益相關方共同參與,最終目標是實現環境資源保護與人類開發活動和諧發展。因而,在MEBM 實施過程中,需要構建相關渠道,讓包括普通民眾在內的利益相關方能夠順暢地參與海洋綜合管理的決策制定、實施、監督等各環節,讓利益相關方的意見能夠準確無誤地傳達到管理層面,使利益相關方能夠真正地融入MEBM整個流程之中。這樣才能將利益相關方的權益與海洋生態系統的保護緊密結合起來,讓利益相關方在海洋生態系統保護中有強烈的管理意識和責任意識,從而賦予MEBM 真正生命力。《恢復規劃》構建了利益相關方參與渠道,如美國陸軍工程兵團和南佛羅里達水資源管理局建立了民眾參與網站,通過在網上發布動態,并與民眾網上交流,幫助他們更好地了解大沼澤濕地生態系統,并確保他們有機會參與決策。

2 美國大沼澤濕地項目的政策法規

美國大沼澤濕地項目開展的主要政策法規依據是《恢復規劃》和《水資源開發法》。

2.1 《恢復規劃》

《恢復規劃》是美國大沼澤濕地項目得以順利實施最重要的政策依據。該規劃覆蓋了大沼澤地區16個城市,面積達47 000 km2[13]。《恢復規劃》主要內容包括3個方面,即:基于生態系統的環境資源修復;防洪供水設施修建或改造;生態系統評估。

首先,《恢復規劃》將維護生物多樣性和水質環境清潔作為重要修復目標。要求:通過保護海草、珊瑚等物種棲息地,禁止傷害大沼澤農業區和暴雨治理區內的遷徙鳥類,采用生物措施控制并減少外來物種入侵等措施保護自然生境和生物多樣性。同時通過減少大沼澤農業區內化肥農藥的使用,以及設置污染物隔離帶等措施,減少氮磷等廢物排入水中,改善大沼澤濕地水質環境。其次,加強大沼澤濕地與周邊湖泊河流的聯通關系,增強湖泊河流的蓄涵能力,緩解大沼澤濕地洪澇災害頻發問題。還基于大沼澤濕地的水文、氣候狀況,通過建設地表水蓄水、選擇性蓄水、河流改向項目,一方面避免了洪水期洪澇災害發生,另一方面解決了旱季缺水問題,保證大沼澤濕地居民用水。最后,《恢復規劃》強調進行生態系統評估,采用物理、化學和生物指標對大沼澤濕地生態系統和該規劃實施情況進行評估,以及時了解各種生態系統類型、結構和變化過程,保證規劃順利實施。并要求每個生態系統評估報告都應包括以下5部分內容:生態系統背景介紹;生態模型描述和展示;項目所采用的方法和技術;生物、水文和水質現狀描述;對《恢復規劃》調整修改建議。另外,生態系統評估應每隔兩年進行一次,以便及時調整規劃工程實施策略[14]。

2.2 《水資源開發法》

大沼澤濕地項目設計與實施的另一重要依據是1986年《水資源開發法》。該法是美國水資源管理法律體系的重要組成部分,強調水資源綜合管理,要求對地下水、地表水、濕地、空氣、生態系統等進行綜合規劃和綜合保護。之后該法經過多次修訂,進一步強調并完善了以保護生態系統為主旨的水資源開發與管理要求,如規定在水資源開發利用中應重視生態環境保護,包括棲息地和生物多樣性養護。因注意到很多水利工程在防洪發電方面的失敗,以及對生態系統的破壞,提倡開展環保措施,如濕地保護、植樹造林等,以達到防洪功效和生態環境保護目的。強調濕地在防洪、改善水質環境、棲息地保護、生物多樣性維護方面的作用,嚴格限制或禁止占用或破壞濕地,違者應予以民事甚至刑事處罰。加強水資源數據庫建設,將有關水流、水質、動植物分類等信息收集入庫,并在聯邦和各州層面開展數據交流和分享。促進社會團體和普通民眾參與水資源管理,并利用各種媒介加強水資源保護的宣傳和教育。

《水資源開發法》對大沼澤濕地項目起到了重要指導作用。根據該法,大沼澤濕地項目將修復濕地生態系統作為核心目標,著力保護佛羅里達州中南部水資源,同時兼顧城市和農業用水;實行聯邦政府和州政府協作制度,授權聯邦政府最重要的水資源開發機構陸軍工程兵團和佛羅里達州政府分工合作開展大沼澤濕地項目。陸軍工程兵團負責水資源開發和保護項目,包括防洪、環境恢復、海岸線保護和內河航運;佛羅里達州政府負責生態系統恢復、減少洪水風暴自然災害等項目。在此基礎上,陸軍工程兵團和佛羅里達州政府在大沼澤濕地項目的規劃、調整和運行方面及時溝通,保持協作[15];重視社會或經濟弱勢群體在恢復規劃中的作用,通過盡量雇傭小型企業或個人將至少10%的建設項目總資金用于支付他們的薪酬[16]。

3 美國大沼澤濕地項目的管理模式

美國大沼澤濕地項目是聯邦政府、州政府和社會組織相互配合的結果。聯邦政府中主要負責機構為美國陸軍工程兵團,佛羅利達州政府中主要負責機構為南佛羅里達水資源管理局,社會組織包括南佛羅里達生態系統恢復工作隊、水資源咨詢委員會和沼澤地恢復倡議辦公室。它們通力合作,最終成就了大沼澤濕地項目的成功(圖1)。

圖1 大沼澤濕地項目管理機構

3.1 聯邦政府

聯邦政府中參與大沼澤濕地項目的機構主要是美國陸軍工程兵團、地質勘探局,以及魚類和野生動物管理委員會。

美國陸軍工程兵團與南佛羅里達水資源管理局分工合作,共同實施《恢復規劃》。美國陸軍工程兵團的主要任務是承擔大沼澤濕地水利工程的規劃設計、施工管理和運營維護。2016年3月,美國陸軍工程兵團部長和內務部部長共同向國會提交了《2015 年沼澤地全面恢復規劃報告》,指出從2010—2015年通過聯邦和州機構之間的合作,美國大沼澤濕地生態修復工作取得了前所未有的進展。

地質勘探局是為大沼澤濕地項目提供科學研究支撐的機構。其是美國內務部下屬的科學研究機構,主要負責對自然災害、地理環境、野生動植物信息等方面的數據進行監測、收集和分析,對自然資源進行長期測評,以及時為大沼澤濕地項目提供科學建議。

魚類和野生動物管理委員會是大沼澤濕地項目中負責生物多樣性保護的機構。其隸屬美國內務部,主要負責魚類、野生動植物和自然棲息地的保護。根據《恢復規劃》,魚類和野生動物管理委員會管理大沼澤濕地16個國家野生動物保護區,重點維護大沼澤濕地的生物多樣性和自然生境。

3.2 佛羅里達州政府

佛羅里達州政府中負責大沼澤濕地項目的主要機構是南佛羅里達水資源管理局。其成立于1949年,是佛羅里達州5個水資源管理局中歷史最悠久且管理面積最大的一個。南佛羅里達水資源管理局主要任務是通過改善防洪和供水系統,改良水質,保護佛羅里達州南部的水資源和自然生態。

根據《恢復規劃》,南佛羅里達水資源管理局不僅負責基西米河及其河漫灘平原、奧基喬比湖和佛羅里達州南段沿海河口的生態環境修復和維護,而且負責大沼澤濕地項目的資金籌集。大沼澤濕地項目的資金主要來自兩方面,國會和州政府。在州層面,南佛羅里達水資源管理局是生態修復工作主要資金投入方。為此,佛羅里達州多次立法以為南佛羅里達水資源管理局撥款注資提供法律根據。例如:2014年佛羅里達州通過了佛羅里達州憲法修正案,要求立法機構每年撥出一定資金用于土地的修護改善,且這些資金的一部分應用于大沼澤濕地項目;2016年通過《佛羅里達遺產法案》,規定為大沼澤濕地項目提供未來10年的專項資金來源,每年大約2億美元[17]。截至2018年南佛羅里達水資源管理局已為大沼澤濕地項目投資超過23 億美元[12]。

3.3 社會組織

除聯邦政府和州政府外,參與大沼澤濕地項目的還有一些社會組織。如南佛羅里達生態系統恢復工作隊,水資源咨詢委員會,以及沼澤地恢復倡議辦公室。南佛羅里達生態系統恢復工作隊根據1996年《水資源開發法》設立,由14名成員組成,其中7名來自聯邦政府,5名來自各州政府,2名為當地部落代表[18]。南佛羅里達生態系統恢復工作隊的目標是通過協商,減少大沼澤濕地項目各參與者之間的矛盾沖突,促進公眾廣泛參與。南佛羅里達生態系統恢復工作隊的主要職責包括:交換各機構和實體的方案和項目資料;促進政府間與機構間矛盾的解決;促進并協調與大沼澤濕地生態系統有關的科學研究及其他研究;向各機構或實體提供咨詢或援助等。南佛羅里達生態系統恢復工作隊根據不同職能分為數個工作組,分別負責政策協調、戰略制定、方案設計、項目實施、活動開展等工作,共同協作幫助大沼澤濕地生態系統的恢復。此外,南佛羅里達生態系統恢復工作隊特別重視公眾參與,通過提前通知公眾參與管理,為公眾提供充分的評論機會,以及保存并公開會議記錄等,最大限度促進公眾廣泛參與大沼澤濕地項目[19]。

水資源咨詢委員會是由公民、企業、州政府、聯邦政府和部落等各層面代表組成的組織,負責協商水資源保護、供水、防洪和生態修復等問題,并在商討后提出解決方案。沼澤地恢復倡議辦公室則主要協調聯邦政府和州政府之間的關系,以及聯邦政府內部參與大沼澤濕地項目各機構之間的關系,為大沼澤濕地項目開展提供支持。

4 大沼澤濕地項目的啟示

自20世紀80年代開始的大沼澤濕地項目通過生物措施和水利工程措施結合實施,既恢復了大沼澤濕地生態系統,又實現了當地居民防洪用水的基本需求,兼收生態效益和社會經濟效益,是美國MEBM 典范項目之一。該項目不僅有成功經驗值得他國借鑒,而且也有一些不足之處值得我們深思。

4.1 成功經驗

4.1.1 全面貫徹MEBM 理念

因所處地理位置的特殊性,大沼澤濕地生態系統具有一定獨特性和脆弱性。一方面其連接佛羅里達州中南部淡水水系,容易受到洪澇與陸源污染破壞;另一方面其連接佛羅里達州南端的海灣,容易受到颶風海浪侵蝕。對此,大沼澤濕地項目采用了MEBM 理念,綜合考慮濕地生態系統地理、水文、水質、資源等生物和非生物因素,以及周邊工農業活動對濕地生態系統的影響,從項目設計論證到實施執行,都將濕地生態系統持續健康發展作為核心目標,同時兼顧社會經濟活動的協調開展,實現環境資源保護和人類發展的和諧共處。

4.1.2 采用聯合管理模式

大沼澤濕地項目采用MEBM 管理模式,將濕地生態系統進行綜合管理,這首先要求打破基于行政區劃的傳統管理模式,建立以生態系統為核心的新型管理模式。對此,大沼澤濕地項目采用了聯邦政府和州政府分工合作的管理方式,既賦予它們不同職責,又進行密切合作。且改變過去的行政區劃管理模式,委托聯邦政府中的陸軍工程兵團和州政府中的南佛羅里達水資源管理局全權負責大沼澤濕地項目,這不僅使得治理舉措能夠更加貼合大沼澤濕地的生態系統特征,而且令該項目獲得聯邦政府和州政府的雙重保證,確保了大沼澤濕地項目順利開展。

4.1.3 重視水資源環境治理

由于大沼澤濕地生態系統是多種生物的重要棲息地,其水量和水質都會對生物多樣性的可持續發展產生重要影響,同時也會影響整個濕地的物質和生態循環,因而水資源環境治理是大沼澤濕地項目的重要構成部分。在《恢復規劃》中,水資源環境治理工程占據較大分量,其中不僅包括防洪工程,以及城市與農業供水系統工程,而且還包括濕地生態系統水資源保護和水質清潔管理。水資源環境的嚴格治理,為大沼澤濕地項目其他工程,如生物多樣性保護和生態系統修復提供良好的前提條件,為大沼澤濕地項目最終獲得成功奠定了基礎。

4.2 不足之處

4.2.1 管理模式有待改進

大沼澤濕地項目采用聯邦政府與州政府聯合管理的模式,雖然在管理權限上更加清晰,分工也更加明確,相較于傳統自上而下的單線管理模式具有一定優勢,但是也存在一些缺陷。例如:某個具體問題同時涉及聯邦政府和州政府,可能出現因兩個層面的政府優先管理權限區分不清,最終可能導致無人管理,從而影響項目實施進度;在資金支持方面,理論上聯邦政府和州政府都有責任提供資金支持,但從整個管理過程來看,大沼澤濕地項目主要資金來源于州政府,這無疑加大了州政府的壓力,影響了項目執行效果。因而,聯邦政府和州政府聯合管理模式在具體實施過程中尚存在一些需要具體落實的細節問題。

4.2.2 公眾宣傳參與不到位

公眾對大沼澤濕地項目的正確認知、廣泛支持和積極參與是該項目能夠獲得成功的關鍵所在。雖然《恢復規劃》強調公眾參與的重要性,并要求采用座談會和網上交流等形式促進公眾參與項目整個流程,但是在大沼澤濕地項目實施過程中,對這些規定的執行并不十分到位,當地民眾并沒有接收到普及性宣傳,也沒有廣泛參與大沼澤濕地項目。究其原因大沼澤濕地面積大范圍廣,所含生態系統復雜多樣,居住在大沼澤濕地的民眾類型多樣,與大沼澤濕地的利益關系也呈現多樣化形態,因而相應的公眾宣傳參與工作難度較大。而且大沼澤濕地項目也沒有根據公眾不同特點進行與之匹配的宣傳教育,最終因工作沒有細化深入下去,未能很好地開展公眾宣傳參與工作。

4.2.3 區域間聯系不緊密

大沼澤濕地位于佛羅里達州南部,其與該州中部的奧基喬比湖和基西米河,以及南端的佛羅里達灣連為一體,是彼此聯通的整體水系,是一個大型生態系統。此外,大沼澤濕地自身也包含多種多樣的生態系統,它們之間雖彼此相對獨立,但又存在千絲萬縷的聯系。因而,開展大沼澤濕地項目時應重視濕地與周邊地區之間的關聯,還應重視濕地內部各生態系統之間的關聯。然而,實踐中,大沼澤濕地項目雖然從生態系統角度出發開展了重建恢復工作,但是忽視了以上兩方面的關聯,沒有將濕地與周邊地區,以及濕地內部各生態系統作為一個整體進行考量[20],這無疑對于修復大沼澤濕地生態系統,以及維護佛羅里達州中南部生態系統的完整性和協調性都有缺憾。

5 結論

基于生態系統的海洋綜合管理是一種全新的海洋管理理念和模式,其將海洋及海岸帶地區作為一個整體生態系統,充分考慮其資源環境和生物多樣性等生態價值,以及為人類提供的其他社會經濟價值,要求從生態系統統一性角度,多部門協調合作進行管理。同時還考慮人類活動對生態系統的影響,以及人類社會對生態系統的各種需求,在管理流程中重視利益相關方和廣大公眾的參與,力爭實現生態系統保護與人類社會發展之間的和諧狀態。美國大沼澤濕地項目是踐行基于生態系統的海洋綜合管理理念的一個范例。該項目依據《恢復規劃》和《水資源開發法》開展,將恢復大沼澤濕地生態系統的各項功能,如水質清潔、棲息地保護和生物多樣性作為首要目標,同時考慮居民和農業活動對濕地生態系統的影響,以及人類社會對濕地生態系統資源環境的需求,在保護濕地生態系統基礎上實施了一些防洪和供水項目,較好地實現了環境資源保護與人類開發活動之間的和諧可持續發展。美國大沼澤濕地項目也存在一些不足之處,如在聯邦政府和州政府聯合管理中兩者優先管理權限劃分不清,未能充分重視大沼澤濕地與周邊海洋及河流湖泊生態系統之間的關聯,以及大沼澤濕地內部各小型生態系統之間的關聯,此外對公眾開展的宣傳和促進參與工作還沒有做到位。這些經驗也是其他國家在開展基于生態系統的海洋綜合管理時應當吸取并注意的。