地區清廉度對地方政府環境治理的影響研究*

楊建成,李子豪

(1.河南工學院 管理學院，河南 新鄉 453003；2.河南財經政法大學 國際經濟與貿易學院，河南 鄭州 450046)

黨的十八大以來，生態文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義建設總體布局，各級政府都在不斷加大環境污染的治理力度，但是當前中國環境污染的防治形勢仍然比較嚴峻?！?019中國生態環境狀況公報》顯示，國內337個地市級及以上城市中，180個城市年空氣質量沒有達到標準，占比為53.4%；全國10,168個地下水監測點檢測結果顯示，水質為良好以上的占比僅為14.4%。根據《中華人民共和國環境保護法》規定，各級政府對本行政區域環境質量負責，其在環境治理方面壓力巨大。清廉度作為地區制度體系運行質量和水平的重要體現，會對當地政府的環境治理方式產生一定的影響[1]。以陜西秦嶺別墅破壞生態環境案為例，僅西安市就有59名縣處級以上干部被立案查處。在當前反腐敗工作持續推進、地方政府環境治理壓力不斷增大的背景下，研究地區清廉度對中國地方政府環境治理方式的影響具有重要意義。

圖1 地區清廉度與地方政府環保投資關系

由于地區清廉度指標是一個主觀指標，多數學者使用地區腐敗水平來間接體現地區清廉度水平[1]。本文用省區(省級行政區)腐敗案件立案數來反映地區清廉度，用地方環境治理財政支出占當地國內生產總值(GDP)的比重來體現地方政府環保投資水平，繪制了2003—2018年各地區清廉度與地方政府環保投資水平的散點圖(圖1)。由圖1可知，地區腐敗水平與環保投資水平呈現明顯的負相關關系，一定程度上證實了本文提出的研究觀點，地區清廉度降低削弱了地方政府的環境治理能力，反腐敗能夠提升地方政府的環境治理水平。

1 理論假說

當前，地方政府可以通過多種方式進行環境治理，比如環保立法、執法和投資。由于以上三種方式在環境治理方面的作用重點、影響路徑存在一定差異，腐敗對它們的影響也會有所不同。同時，由于各地區經濟社會發展水平、制度質量等方面的差異，腐敗對地方政府環境治理不同方式的影響也存在一定差異。

第一，環境立法角度。腐敗行為通常會對地區市場運行產生一定的扭曲效應，減弱地方政府提供環境公共產品(環境治理立法)的積極性[2]。同時，腐敗加劇會顯著降低政府對科教文衛等公共開支的投入水平，而這些公共開支是地區人力資本積累、環保技術進步的重要支撐。第二，環保執法角度。腐敗對政府科教文衛的負面影響不僅不利于當地環保技術的提高，還不利于環保部門高標準的環保執法。同時，現有研究表明，腐敗會通過減少固定投資、降低人力資本積累、提高交易成本等途徑削弱地區經濟增長[3]，地方政府出于對“保增長”的擔憂，很可能會選擇性地降低環保執法力度。第三，環境投資角度。一方面，眾多研究證實了腐敗對區域經濟增長的負面影響[1]，增長放緩會對地區財政平衡產生壓力，會限制地方政府進行環境投資；同時，當地區經濟發展比較緩慢時，地方政府所承擔的環境治理壓力比較小，政府進行環保投資的主動性也會有所減弱。也就是說，腐敗會降低地方政府環境保護的投資水平。另一方面，在當前中央環保巡查力度不斷加大、地方政府環保考核愈發嚴格的背景下，地方政府環保投資愈發成為一種剛性投資；而且，環保投資總額的增加也提供了更多權力尋租空間，地區腐敗程度的增加也會刺激更多低效率的環保投資。綜合以上分析，本文提出第一個理論假說：

H1：地區腐敗加劇(清廉度降低)對地方政府各種環境治理方式均有一定程度的負面影響，但腐敗對政府環保執法的負面影響可能更加顯著，也就是說，反腐敗能夠更加有效地提升地區環保執法的水平。

改革開放40余年來，東部地區與中西部地區在經濟社會發展、政府管理等方面形成了較大差異，而此種差異也可能會導致腐敗對不同地區政府環境治理的影響有所不同。第一，腐敗程度差異的影響。國內腐敗領域的眾多研究發現，與東部地區相比，中西部地區的腐敗問題可能更加嚴峻，而腐敗水平越高，其對環境治理的負面影響可能越顯著[1]。第二，人力資本積累差異的影響。人力資本提升是抑制地區腐敗、提升民眾環保意識的重要渠道[2,4]，而當前中西部地區人力資本水平顯著低于東部地區，可能使腐敗對中西部政府環境治理的負面影響更加顯著。第三，地區制度環境、社會資本的影響。良好的制度環境、規范化運作的社會資本一定程度上會抑制地區腐敗對經濟社會發展的負面影響，同時，也有利于地方政府環境治理[5]。第四，對外開放的影響。研究表明，開放的經濟發展環境有利于政府、企業借鑒和采用國外的環保制度和污染治理技術[1]，也會有效抑制腐敗對政府環境治理的不良影響。由圖1發現，處于高腐敗、低政府環境治理區間的省區更多屬于中西部地區。所以，本文提出第二個理論假說：

H2：與東部地區相比，地區腐敗(清廉度降低)對中西部地區政府環境治理的負面影響會更加顯著，也就是說，加大反腐敗力度對提升中西部環境治理水平至關重要。

2 研究設計

2.1 模型構建與指標說明

對以上理論假說進行實證檢驗，以鄭思齊、閻文娟、劉炯等的研究框架為基礎[2,6,7]，設計本文計量模型如下

(1)

其中，i、t表示省區、年度，β0表示常數，β1—β8表示各影響因素估計系數，ε表示隨機誤差項。

gov表示地方政府的環境治理水平。同時，為對以上理論假說進行驗證，也考慮到地方政府環境治理渠道多樣化的現實情況，借鑒李子豪[4]的做法，用各地區環境保護法律法規數量衡量環保立法強度 (law)、環保案件數量與環保機構人員總數之比表示環保執法強度 (enf)、環境保護預算支出占省區GDP的比重表示環保投資強度 (inv)。

ey用人均GDP衡量。人均收入水平決定了社會公眾對高環境質量的需求緊迫性；同時，為考察人均收入與政府環境治理行為的動態關系，本文將ey2引入模型。s為第二產業增加值占GDP的比重。cor為地區腐敗水平。cor1為各省區每十萬人的腐敗立案數量，cor2為各省區審計違規上繳財政金額占省區GDP的比重。fdi是外資依存度，借鑒陳國亮和陳建軍的做法[8]，用FDI存量與各省區GDP的比重衡量。pub為各省區人均財政支出與中央人均財政支出的比重。h表示人力資本狀況，用各省區全部人口的平均受教育年數衡量[1]，den是人口密度，用省區單位行政面積的常住人口數量衡量。

面板計量估計時，需要考慮隨機效應 (RE)或者固定效應 (FE)，本文根據Hausman檢驗值進行選擇?？紤]到各省區由于經濟社會發展和地理環境差異所導致的異方差問題，本文初步采用橫截面加權的廣義最小二乘法(GLS)考察腐敗的影響，但伴隨環境治理在地方政府政績考核中重要性的不斷提升[9]，地方經濟發展和政府環境治理的相互影響愈發顯著，為避免此內生性偏誤，借鑒萬廣華和吳一平的做法[10]，在廣義最小二乘法估計的基礎上，本文進一步采用廣義矩估計法(GMM)進行比較分析。

2.2 數據來源與說明

考慮到數據可得性，本研究以2003—2018年中國(不含西藏和港澳臺地區)的30個省級行政區為研究對象，所有數據均采用固定基期進行了不變價格處理。其中，政府環保執法數據的研究時間為2003—2015年。數據主要來自《中國環境年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國統計年鑒》《中國檢察年鑒》以及各省級檢察院官方網站的《檢察院年度工作報告》等。由表1變量描述性統計可知，研究期內政府環境治理與政府清廉度存在較大差異，顯示了考察兩者關系的必要性。同時，通過對東部、中西部比較，發現地區之間存在較大的差異，顯示了從不同地區角度考察政府清廉度與地方環境治理關系的必要性。

表1 變量的描述性統計

3 計量結果分析

3.1 腐敗對政府環境治理影響的估計

表2顯示了腐敗對地方政府不同環境治理方式的影響。其中，方程1—2、方程3—4、方程5—6分別是以環保立法強度(law)、環保執法強度(enf)、環保投資強度(inv)為解釋變量的估計。同時，為了更加客觀地評估相關性影響，表2同時給出了GLS估計和GMM估計的結果，整體來看，GMM估計更加顯著。

方程1—6中，人均收入對law、enf和inv的影響存在顯著差異。方程1—4中，ey系數為正、ey2系數為負，均十分顯著，這說明，收入增長短期內會帶來地方政府環保立法強度(law)和環保執法強度(enf)的提升，但長期則有可能降低地方政府環保立法強度和執法強度。這可能是因為，在經濟發展初期，粗放型的經濟發展會顯著加劇地區環境污染[2]，從而對地方政府環保立法和執法產生顯著壓力；而當地區經濟發展水平較高時，地方環保法規將會更加健全完善、環境治理技術將更加先進，經濟增長對環保立法、環保執法的壓力有所下降，從而導致地方政府環保立法和執法的相對弱化。方程5—6中，ey系數為負值、ey2系數為正值，統計上也通過顯著性檢驗，這說明，收入增長短期內會降低地方政府環境治理投資水平，長期則有利于地方政府環保投資增加。這是因為在經濟發展水平較低時，政府財力相對較弱且經濟發展需求強勁，公眾對于高質量環境的需求也不甚迫切，政府更傾向于能夠顯著拉動經濟增長的投資領域；而當地區人均收入突破一定水平后，政府財政治理力度、公眾高質量環境需求都會顯著提升，對地方政府環境投資產生顯著推動作用[11]。方程1—2、方程5—6中，s系數雖為正值，卻并不顯著。在粗放型經濟為主的發展模式下，工業化通常會帶來更加嚴峻的環保形勢[12]，地方政府只有通過加強環保立法力度和增加環境治理投資來應對。方程3—4中，s系數顯著為負值，這與劉炯[11]的研究結果類似，說明伴隨著地區工業化水平的提升，地方政府可能為了促進經濟增長而降低了環保執法的力度。方程1—6中，fdi系數均為負值且比較顯著，這與韓超等[13]的研究結果類似，說明地區外資的進入可能導致地方政府通過環境規制的“向底線競爭”，而弱化了地方政府環境治理。所有方程中，pub系數顯著為負值，說明財政分權顯著降低了地方政府環境保護的力度。方程1—6中，h系數統計上顯著為正，說明人力資本增加通過地方環保意識、環保技術水平等渠道顯著提升了地方政府環境治理能力[4]。方程1—2中，den系數顯著為正值，符合理論預期，說明地區人口密度的提升將通過環保訴求的增加來加大地方政府的環保立法壓力[4]；方程3—6中，den系數顯著為負，這與閆文娟[6]的結果相符，可能是由于地方政府在具體的環保執法和環境治理投資方面更多地采取了“對上負責”的治理模式，對當地民眾環保訴求的響應相對不足。地區腐敗(cor1)對不同政府環境治理方式的影響是本文關注的重點，對方程1—2、方程3—4、方程5—6中cor1的系數進行比較可以發現，cor1的系數雖然均為負值，但只有law、enf作為被解釋變量時cor1系數統計上才顯著。此結果表明，腐敗加劇(清廉度降低)對地方政府環保立法、環保執法的消極影響更加顯著，對地方政府環境治理投資的消極影響相對較弱；反腐敗主要從促進環保立法、加強環保執法角度提升地方政府環境治理水平，這與本文理論假說1基本一致，驗證了假說1的存在。

表2 腐敗對地方政府不同環境治理方式的影響差異

治理類型lawenfinv方程方程1方程2方程3方程4方程5方程6F(W)55.3139.6186.0510.75502.1553.57[0.000][0.000][0.000][0.000][0.000][0.000]方法GLSGMMGLSGMMGLSGMMHausman45.7119.3429.43n[0.000][0.023][0.001]模型FEFEFE

表3中方程7—9是對東部省區的估計，方程10—12是對中西部省區的估計。受版面限制，不再報告相關檢驗結果。通過對兩類地區相應ey、ey2系數的比較可以發現，東部地區經濟增長對環境治理的拐點顯著低于中西部地區。這說明，在當前粗放型發展模式下，為了“保增長”，中西部地方政府選擇性地進行環保投資、環保立法和環保執法。s系數的差異表明，與東部地區相比，中西部地區工業化發展的環境代價更高；東部地區工業化的發展增大了地方政府環保立法強度和環保投資強度，并提升了當地環境治理效率。fdi、pub的系數差異表明，與東部地區相比，中西部地方政府在外資競爭、地方經濟發展競爭中所付出的環境代價更高[14,15]。h系數顯示，中西部地區人力資本提升對地方政府環境治理的提升作用更加顯著。這可能是因為中西部地區人力資本水平相對較低且環境治理態勢更為嚴峻，所以人力資本提升對地方政府環境治理的邊際改進效果更加顯著。通過不同方程中den系數比較可知，與中西部相比，人口密度對東部地區地方政府環保執法、環保投資的負面影響更加顯著，對東部地區地方政府環保立法的正面作用并不顯著。這可能是因為西部人口密度比較低，所以人口增長對地方政府環境保護的邊際改善作用更加顯著。就地區腐敗(清廉度)(cor1)對東部和中西部地方政府環境治理影響差異上，通過對比不同方程的cor1系數可以發現，腐敗對中西部地方政府環境治理的負面影響的估計系數更大或者其統計顯著性更高，表明地區腐敗加劇(清廉度降低)對中西部地方政府環境治理的負面影響更加顯著；即反腐敗對提升中西部地方政府環境治理水平具有重要的促進作用。這與本文理論假說2的預期相符，驗證了理論假說2的存在。

表3 腐敗對不同地區地方政府環境治理方式的影響差異

3.2 穩健性檢驗

為了更加穩健地考察清廉度對地方政府環境治理的影響(反腐敗能否提升地方政府環境治理水平)，在采用地區每十萬人口中的腐敗立案件數(cor1)表示地區清廉度的基礎上，同時采用各省區內審計違規上繳財政總金額占GDP比重的平均值(cor2)表示地區清廉度進行穩健性檢驗。相比現有多數研究利用腐敗案件數量、腐敗涉案人數等指標衡量地區腐敗程度，本文采用的審計違規金額占GDP比重指標能夠更加客觀地衡量腐敗對地區經濟發展的影響。

本文采用新的腐敗變量對模型(1)再次進行了計量估計，以更加穩健地考察本文理論假說的合理性。由于多數估計結果與表2、表3類似，不存在較大差異，本文不再報告其他解釋變量的估計系數，僅在表4顯示了地區腐敗(清廉度)對地方政府不同環境治理方式的影響差異。由表4可知，在全樣本估計中，與環保投資強度(inv)方程的估計系數相比，cor2對環保立法強度(law)、環保執法強度(enf)的負面影響更加顯著，反腐敗措施對環保立法和環保執法作用效果顯著。通過對比發現，與東部地區相比，地區腐敗加劇(清廉度降低)對中西部地方政府環境治理的負面影響更加顯著；反腐敗對中西部地方政府環境治理提升的意義重大。這與表2、表3估計結論基本一致，再次證明了理論假說1和假說2。

表4 穩健性檢驗

4 研究結論與政策建議

通過對相關文獻的梳理與政府環境治理現實的分析，本文提出了地區清廉度對地方政府環境治理影響的兩個理論假說。并且基于中國2003—2018年30個省區的面板數據，對兩個理論假說進行了較為系統的實證檢驗。結果證實了兩個理論假說：(1)就地區清廉度與不同地方政府環境治理方式的關系而言，地區清廉度的提升(反腐敗)對地方政府環保立法和環保執法的促進作用明顯；(2)就地區清廉度與不同地區地方政府環境治理效果的關系而言，地區清廉度的提升(反腐敗)對中西部地方政府環境治理能力提升的意義重大。

基于研究結論，本文在以下方面提出政策建議：第一，地區經濟增長與環境治理關系的處理。地區經濟增長雖然會對地方政府環境治理提供一定財力支撐，但是由于粗放型的經濟增長模式并未得到根本改變，地方政府環保執法監督、環境治理所面臨的經濟壓力也在不斷增大。這就要求地方政府必須深入貫徹落實高質量發展的新理念，變粗放發展模式為創新驅動模式，實現地區經濟增長與環境治理水平提升的協調發展。第二，反腐敗與地方政府環境治理的關系。地區腐敗問題已經對地方政府環境治理產生了比較消極的影響，對地方環保執法、環保立法的消極影響最為顯著。因此，地方政府應當把反腐敗工作與地區環境治理有機結合起來，加大力度、全面整治涉及環保執法和環保項目審批過程中的腐敗問題，在保持環境監察部門執法權獨立性的同時，進一步加強地方環保機構執法的制度性、規范性建設，控制環保領域的腐敗高發態勢。第三，地區經濟社會政策與環境治理關系方面。要積極完善地方政府目標考核體系，改變政績考核中過分偏重經濟指標的現狀，提高環境治理、教育投入等社會發展指標在目標考核體系中的權重。同時，加大中央政府在環境治理中的投資和轉移支付力度，大力提升地區教育水平和環保意識，積極構建政府主導、社會全員參與的環境治理監督新模式。