政府付費(fèi)類(lèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)策劃分析

中交二公局第二工程有限公司，陜西 西安 710119

1 項(xiàng)目概況

228國(guó)道清港連接線工程PPP項(xiàng)目路線起點(diǎn)為礁西村，終點(diǎn)為苔山村，與在建的228國(guó)道溫嶺澤國(guó)至玉環(huán)大麥嶼疏港公路相連接，路線全長(zhǎng)約為7.3km，主要建設(shè)內(nèi)容包括橋梁12座，涵洞26道，隧道左線745m/1座、右線760m/1座，互通立交1處，通道6處。項(xiàng)目總投資為83533.4394萬(wàn)元，采用“PPP+政府付費(fèi)”模式建設(shè)，合作期限為18年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期15年。

運(yùn)營(yíng)期是項(xiàng)目合作期的重要組成部分，也是項(xiàng)目全經(jīng)營(yíng)周期管理的重要方面。該項(xiàng)目的收入源于政府付費(fèi)，政府付費(fèi)按照績(jī)效考核情況支付，因此，做好運(yùn)營(yíng)期管理及績(jī)效考核達(dá)標(biāo)策劃，關(guān)乎項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成效，同時(shí)對(duì)樹(shù)立品牌、深耕區(qū)域及其周邊市場(chǎng)有著至關(guān)重要的支撐作用。

2 運(yùn)營(yíng)管理目標(biāo)

針對(duì)投資項(xiàng)目，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的思想，改變以往工程局只管項(xiàng)目部的思維來(lái)管理投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化對(duì)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的績(jī)效考核管理。

運(yùn)營(yíng)期的目標(biāo)包含兩個(gè)方面，一是提高公路的使用質(zhì)量，延長(zhǎng)公路的使用年限，保持公路和沿線設(shè)施的完好狀態(tài)，保障行車(chē)安全、舒適、暢通，提高公路的運(yùn)營(yíng)效益和社會(huì)效益；二是分析研究績(jī)效考核的各項(xiàng)指標(biāo)，針對(duì)打分點(diǎn)及業(yè)主需求做好運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)工作，在保證使用者滿意的情況下，最大限度地滿足業(yè)主需求，確保績(jī)效考核達(dá)標(biāo)，政府付費(fèi)應(yīng)收盡收，取得項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)預(yù)期結(jié)果。

3 運(yùn)營(yíng)管理與機(jī)構(gòu)設(shè)置原則

3.1 運(yùn)營(yíng)管理原則

（1）準(zhǔn)確定位。根據(jù)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目社會(huì)影響情況、使用情況、運(yùn)營(yíng)環(huán)境、運(yùn)營(yíng)預(yù)算等因素，確定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)定位，明確預(yù)期運(yùn)營(yíng)成果目標(biāo)。

（2）精簡(jiǎn)人員。根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作量情況靈活運(yùn)用資源，根據(jù)繁忙程度進(jìn)行資源動(dòng)態(tài)調(diào)配，確保人盡其才，物盡其用。

（3）考核籌劃。年度績(jī)效考核前1個(gè)月即啟動(dòng)考核籌劃工作，項(xiàng)目公司按照績(jī)效考核細(xì)則對(duì)第三方運(yùn)營(yíng)成果進(jìn)行考核并對(duì)不足之處進(jìn)行整改。同時(shí)展開(kāi)與年度績(jī)效考核機(jī)構(gòu)對(duì)接工作，明確年度績(jī)效考核方案、時(shí)限、要求等。

（4）賬款催收。成立應(yīng)收賬款催收小組，重視賬款催收工作。積極與地方財(cái)政溝通，主動(dòng)了解地方財(cái)政動(dòng)態(tài)，根據(jù)年度應(yīng)收賬款額及地方財(cái)政情況合理催收。

3.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置原則

（1）針對(duì)項(xiàng)目公司所處地域及行業(yè)相關(guān)特點(diǎn)，堅(jiān)持以“精簡(jiǎn)、高效、合理”的原則設(shè)置機(jī)構(gòu)，配置人員和設(shè)備，減少管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，提高管理效率。人員功能定位與職能一致，部門(mén)關(guān)系應(yīng)清晰明確、連接順暢，避免交叉重疊或缺失。另外，應(yīng)與政府相關(guān)部門(mén)、供應(yīng)商、股東等進(jìn)行有效對(duì)接，發(fā)揮集成化的專(zhuān)業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。

（2）成立各項(xiàng)工作小組、監(jiān)督小組，責(zé)任落實(shí)到人，并將運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核與職工薪酬、福利等考核按比例掛鉤，采取多樣、靈活的方式方法促進(jìn)日常運(yùn)營(yíng)工作開(kāi)展。

4 運(yùn)營(yíng)方式

4.1 公司方面

（1）根據(jù)公司要求及運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，適時(shí)調(diào)整運(yùn)營(yíng)策略，從而使運(yùn)營(yíng)效果可控，讓自主運(yùn)營(yíng)符合PPP政策要求，合法合規(guī)且風(fēng)險(xiǎn)最低，同時(shí)組建養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目部，徹底貫徹經(jīng)營(yíng)管理理念。

（2）相關(guān)管理人員要控制運(yùn)營(yíng)效果，以通過(guò)績(jī)效考核，獲得政府足額付費(fèi)，將扣費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

（3）由項(xiàng)目公司和項(xiàng)目部承擔(dān)具體運(yùn)維工作，更好地維持穩(wěn)定的管理團(tuán)隊(duì)，有利于以項(xiàng)目保市場(chǎng)、以項(xiàng)目拓市場(chǎng)的自主運(yùn)營(yíng)模式，從而最大程度上發(fā)揮公司管理優(yōu)勢(shì)，降本增效。

（4）充分利用片區(qū)項(xiàng)目的人員，達(dá)到資源共享、降本增效的目的，但不足之處是公司需要投入的人員較多，且均為關(guān)鍵崗位人員。

4.2 第三方方面

要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)，公司可招標(biāo)選取適宜該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用專(zhuān)業(yè)分包模式，從而投入少量管理人員以獲得更好的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期管理模式效果。

公司可以減少人員投入，運(yùn)營(yíng)期也可將人力資源投入其他新項(xiàng)目中，招標(biāo)選取的運(yùn)營(yíng)代理商可以由公司掌控，按照預(yù)期的分包價(jià)格進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)，使運(yùn)營(yíng)總成本可控。但不足之處是由于公司不設(shè)專(zhuān)人駐守項(xiàng)目公司，不能及時(shí)了解運(yùn)營(yíng)期存在的問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)效果存在不可控風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)出現(xiàn)緊急突發(fā)情況時(shí)，不能及時(shí)采取處理措施，可能由于委托機(jī)構(gòu)自身管理水平低，考核不可控，影響項(xiàng)目公司政府付費(fèi)的全額收回。因此，要根據(jù)項(xiàng)目的不同來(lái)綜合分析對(duì)比，考慮成本、績(jī)效考核、地域、業(yè)主需求等因素，選擇適合的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理模式。

5 稅務(wù)策劃

運(yùn)營(yíng)初期既要加強(qiáng)稅務(wù)策劃工作，又要在符合國(guó)家稅務(wù)規(guī)定的同時(shí)充分理解稅務(wù)政策，合理納稅，保證企業(yè)及員工的利益。稅務(wù)策劃包括增值稅及所得稅兩個(gè)部分。

5.1 增值稅

該項(xiàng)目的投資金額較大，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額較高，項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)沒(méi)有運(yùn)營(yíng)收入，也不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅額，建設(shè)期留底進(jìn)項(xiàng)稅額較大、后期增值稅銷(xiāo)項(xiàng)抵扣時(shí)間較長(zhǎng)將直接影響資金占用成本。運(yùn)營(yíng)期前兩年項(xiàng)目公司爭(zhēng)取稅務(wù)信用等級(jí)升級(jí)，利用各項(xiàng)政策條件進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅留抵退稅，增加項(xiàng)目公司現(xiàn)金流，降低資金占用成本。

項(xiàng)目公司在注冊(cè)成立時(shí)特意將企業(yè)類(lèi)型注冊(cè)為“投資與資產(chǎn)管理”，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期與稅務(wù)部門(mén)協(xié)商可用性服務(wù)費(fèi)收入增值稅稅率不區(qū)分建安費(fèi)與回報(bào)部分不同稅率的情況，而統(tǒng)一按服務(wù)行業(yè)6%征稅[1-2]。

5.2 所得稅

清港項(xiàng)目是玉環(huán)市的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，所得稅可以申請(qǐng)享受?chē)?guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“三免三減半”企業(yè)所得稅收優(yōu)惠政策。國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得的定期減免稅優(yōu)惠屬于備案類(lèi)管理，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)積極與政府方取得減免稅的支持性文件，與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)積極溝通，及時(shí)備案，避免出現(xiàn)未備案而不能享受減免稅優(yōu)惠的問(wèn)題。

6 風(fēng)險(xiǎn)控制

6.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)主要是國(guó)家環(huán)保政策和稅收政策的改變，如環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高，稅收政策、指標(biāo)調(diào)整等，導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本改變，影響PPP項(xiàng)目公司包括政府和投資商的各股權(quán)方的投資收益，進(jìn)而影響項(xiàng)目的順利進(jìn)行[3]。

對(duì)此，可采取以下控制措施：（1）明確界定特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的收費(fèi)調(diào)整機(jī)制（采用兩年或三年根據(jù)物價(jià)指數(shù)變化而調(diào)整）；（2）規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)期可以延展的時(shí)間并配合收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，降低國(guó)家環(huán)保政策和稅收政策等政策風(fēng)險(xiǎn)。

6.2 交通事故風(fēng)險(xiǎn)

由于隧道特殊的半封閉環(huán)境，加上經(jīng)過(guò)多年運(yùn)營(yíng)使用后存在消防設(shè)備老化或缺損、通風(fēng)與照明等設(shè)施未按要求運(yùn)轉(zhuǎn)、應(yīng)急救援能力較弱、危險(xiǎn)品運(yùn)輸車(chē)輛管理不到位等問(wèn)題，隧道有較大的火災(zāi)爆炸風(fēng)險(xiǎn)。引起隧道火災(zāi)爆炸的原因還可能是車(chē)輛故障和交通事故、危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏等。

對(duì)此，可采取以下控制措施：（1）加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理，提高運(yùn)行服務(wù)水平；（2）通過(guò)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)等措施，減少風(fēng)險(xiǎn)損失；（3）設(shè)置應(yīng)急管理中心，制訂突發(fā)事故預(yù)案，針對(duì)突發(fā)狀況快速響應(yīng)、及時(shí)處理，將損失降到最低。

7 重視合同條款

（1）在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中，應(yīng)注重研讀PPP合同條款，不定期進(jìn)行PPP合同條款解讀、討論、總結(jié)、分析，事前訂立多種應(yīng)對(duì)方案，靈活應(yīng)對(duì)后續(xù)工作，夯實(shí)基礎(chǔ)工作管理。嚴(yán)格進(jìn)行合同履約監(jiān)管和公眾監(jiān)督，強(qiáng)化日常管理績(jī)效導(dǎo)向，建立項(xiàng)目績(jī)效考核與監(jiān)督管理體系。扎緊制度“籬笆”，掃除制度盲點(diǎn)，以制度建設(shè)促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范經(jīng)營(yíng)，確保PPP項(xiàng)目過(guò)程管理有監(jiān)督、有考核、有驗(yàn)收、有整改、有總結(jié)。

（2）與業(yè)主共同協(xié)商確定日常養(yǎng)護(hù)和小修保養(yǎng)打分細(xì)目和標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)該在打分不足時(shí)給予一次整改機(jī)會(huì)，整改合格則按照合格打分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效考核。

（3）注重績(jī)效考核工作，嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)刭|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范執(zhí)行并及時(shí)定期、不定期進(jìn)行自查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，不斷提升管理水平。

8 結(jié)束語(yǔ)

根據(jù)PPP項(xiàng)目的相關(guān)要求，做好項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)策劃，確保運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核達(dá)標(biāo)及運(yùn)營(yíng)收費(fèi)的實(shí)現(xiàn)是PPP項(xiàng)目全生命周期的重要環(huán)節(jié)，是決定項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成功的關(guān)鍵性因素。做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)策劃，使項(xiàng)目運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)可控、成本合理、收入達(dá)到預(yù)期，確保項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)周期收益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是成功的PPP項(xiàng)目的最終成果體現(xiàn)。通過(guò)精細(xì)策劃、合理組織，可有效節(jié)約項(xiàng)目成本，預(yù)防各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，從而更好地推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)工作。