提速“一江一河”沿岸公共區域綜合治理立法

湯嘯天

2018年7月，我提出了“關于黃浦江蘇州河岸線綜合治理亟待立法的建議”。2018年9月21日公布的市十五屆人大常委會立法規劃（2018-2022年）將“上海市黃浦江蘇州河岸線綜合治理相關立法”列入第五部分第三類“條件尚不完全具備，需要繼續論證研究的立法項目”。目前“一江一河”沿岸公共區域已經貫通，日常管理已經遇到了執法依據不足等問題，亟待加快地方立法的進程。

一、“一江一河”沿岸公共區域貫通后的難點是管理

沿岸公共區域公共空間貫通的側重點在硬件建設，貫通開放以后的日常管理卻是一個“花錢買不來”的軟件建設難題。從“造好”到“管好”，對于沿岸公共區域貫通后的綜合治理，當下亟待解決的難題是有法可依。第一，沿岸公共區域公共空間既不是傳統意義上的公園，也不同于城市中心廣場或商業地帶，當集聚了越來越多的文化體育休閑設施，凝聚了越來越高的人氣，綜合治理的難度也將越來越高。第二，“一江一河”沿岸公共區域目前已經貫通，急需從初期綜合治理上培育市民文明游覽活動的習慣，扭轉舊習不僅要耗費巨大成本，也容易引起公眾不滿。第三，來來往往的人們承載著多元文化在開放空間中的各得其樂，隨時可能出現大人流集聚等復雜局面，管理的難題也已經逐步顯露。第四，“一江一河”沿岸公共區域貫通的成果理所應當通過立法予以確認，以免貫通之后再出現新的沿岸公共區域“斷點”。

二、啟動沿岸公共區域管理專項市民建議征集

建議利用上海市民建議征集的成功經驗，就沿岸公共區域綜合治理啟動專項建議征集活動。這一專項征集的主要內容包括但不限于如下：1.沿岸公共區域貫通后在硬件建設方面還有哪些亟待完善的環節;2.在沿岸公共區域綜合治理方面政府應當做些什么、怎么做;3.市民應當如何在共建、共治、共享中發揮作用;4.智能化的管理手段應當如何與法治、德治形成合力;5.聘請專業團隊管理沿岸公共區域，如何實現綜合治理，防止“各管各”;6.如何借鑒國外沿岸公共區域管理的經驗，為我所用;7.其他。為了廣泛發動群眾，建議請報刊、雜志、廣播、電視、各大網站大力配合宣傳，也可梳理目前管理中遇到的遛狗、放風箏、玩滑板、無人飛行器升空、水體放生、釣魚、商業入駐等難題，交由公眾討論。

三、加快“一江一河”沿岸公共區域管理立法進程

“一江一河”綜合治理立法在相當程度上具有軟法的特征。未來的上海，需要用制度供給的突破和優化，贏得發展空間。沿岸公共區域公共空間管理是空中、水上、陸地的全方位管理，與“上海服務” “上海文化”緊密相連，又涉及治安管理、環境保護、綠化維護、廣告管理等諸多職能部門。必須按照“整體智治”的原則實施全方位、立體化、多部門協力的綜合治理。例如，沿岸公共區域開放意味著風險因素的增加，應當采用“以風險為中心”的管理模式，強化“大數據” “人工智能”等新興技術的應用，實現人人共擔風險管控的責任、人人共享風險管控的利益。

特別需要強調的是，“一江一河”沿岸公共區域綜合治理立法的難度較高，許多問題需要綜合平衡各方面的利益，問計于民就顯得格外重要。例如，既要滿足人民群眾對美好生活的多元化需要，也要防止“一禁了之”或“一放就亂”;既要有明確的禁止性規定，也要有以引導勸導為主的彈性條款;既要賦予城管執法部門設置禁止性標識的權力，也要準許某些活動在指定區域進行;等等。為此建議，組織立法、公安、城管執法、市場監管、市容綠化、環境、水務、文化、體育等條線的力量，邀請公共管理、立法、行政執法等方面的專家學者共同研究，協力提出具有操作性的立法草案，在保證質量的前提下加快其審議進程。

（作者系上海政法學院教授，上海市社會建設研究會副會長）