吳春來

如何推進村民自治有效落地,是鄉村振興實現“治理有效”的一道重要課題,也是當前基層治理面臨的重要挑戰。
這一進程中,以村莊能人為組織載體,有效實現村民自治尤為重要。但長期以來,鄉村精英由于缺乏組織平臺,未能充分發揮示范、帶動、引領作用。鑒于此,湖北秭歸縣探索推進“幸福村落”,將村民自治重心建立在自然村一級,通過設立“二長八員”賦予鄉村閑置精英治理主體身份,有效激活村民參與,實現村落自治的良性運轉。
所謂“二長八員”,二長即黨小組長和村落理事長;八員即村落經濟員、宣傳員、幫扶員、環保員、調解員、管護員、張羅員、監督員。
目前,“二長八員”已經在湖北省內外不少市縣推廣復制,雖然叫法不同,但都推進了當地基層治理水平的提升,為鄉村振興戰略提供了有力的治理支撐。
二長八員的起源地秭歸縣,當初為什么開始這項改革探索呢?
秭歸縣是三峽庫區移民靠后安置的重要縣市,轄12個鄉鎮、6個居委會、186個行政村、1150個村(居)民小組,全縣共有戶籍人口38萬,其中農業人口31萬。二長八員產生于實際的治理需求。自庫區移民安置以來,秭歸山區的農村治理遇到了痛點。
首先是治理單元過大導致治理主體缺位。2001年,秭歸縣進行了“合村并組”調整,行政村平均面積由5.2平方公里增加到13平方公里,治理單元變大,村級治理難以落實。
其次是治理主體乏力導致干部治村疲于應付。據統計,秭歸縣平均每個村干部要負責3.5平方公里面積的村莊,面對567個村民,隨著行政事務的增加,村干部力量被稀釋弱化。
第三是地理條件導致村落治理功能缺失。秭歸縣存在大量散居在高山上的農戶,水電路等基礎設施尚未實現高覆蓋率和有效供給,由于行政村與自然村落的空間距離較大,導致村委會難以及時介入矛盾糾紛調解,種種困境造成“村民不信任村干部,因為村干部從不給村落辦事,也不管(村落的)事”的局面。
秭歸縣依托“幸福村落”成立村落理事會,通過制定章程設崗定職,進而選舉能人擔任二長八員。
秭歸的特色,是以村落為單元推進自治組織建設。在劃小自治單元后,秭歸縣各村落均成立了村落理事會。據統計,秭歸縣將1152個村民小組劃分為2055個村落。同時,通過商議制定管理章程,在此基礎上結合村落治理需要設崗定責二長八員。根據村落實際情況,二長八員可一人兼多職。在設崗定職基礎上,各村落以“在村、有能力、自愿服務”為標準,通過無記名投票推選出二長八員。
在完善組織架構的基礎上,各村落村民在二長八員帶領下,通過民主協商、民主決策的方式,制定出符合本村落實情的村落規約。在民意收集上,二長八員不定期收集群眾意見,將反映較多的民聲向上傳遞。同時,通過列席參加村級會議,將民生、涉農等相關政策,以走訪入戶、屋場夜話等形式傳達給村民。各村落二長八員根據自身優勢,對村落內部的鄰里糾紛、家庭矛盾等日?,嵤逻M行調解;同時通過走訪入戶等方式針對性幫扶村落中的困難群體。

強化自治動能必須要有制度保障。秭歸縣為提升村落自治效能,非常重視二長八員業務培訓。據統計,秭歸縣2018年組織二長八員培訓110場,有效提高了二長八員處理村落事務、帶動村民發展的能力。同時通過規范對二長八員考評打分進行管理。秭歸縣各村兩委對村落二長八員從十個方面進行考核,對分數達到90分以上且無“一票否決”的二長八員授予“優秀理事長”“優秀八員”的榮譽稱號。此外,秭歸縣建立以獎代補機制,實現對治理有序村落的持續性要素保障。秭歸縣對各村落實行“縣—鄉—村”三級評選,并對先進村落理事會及二長八員給與物質獎勵。自2015年起,每年給每村增加2萬元作為以獎代補經費,且由二長八員自行協商分配,以此鼓勵工作積極性。
秭歸縣通過在村落設立二長八員,搭建村莊與村民之間的“連心橋”,找到群眾的利益關切點,有效實現了群眾自我管理、自我教育、自我服務。
首先,村民參與治理顯著提升。秭歸縣通過二長八員的帶動,使得參會率達90%以上。峽口村書記說道:“以前在村里開會,大家都不關心,現在村落開會,大家都主動參與?!币酝迕褫^少參與村莊管理,現如今通過二長八員的示范,村民在村落進行公共事業建設時,會主動監督并提出建議。建東村村民說道:“過去村委會的公示欄沒有人看,現在大家不僅會去看,而且發現問題還會提出意見?!痹凇靶腋4迓洹眲摻ū尘跋拢劳卸L八員的組織撬動,多數問題通過群眾自治迎刃而解。陳家壩村各村落通過公益項目“積分制”,有效解決了村落公益無人管的問題,大大提高了群眾的自治效果。
其次,村落社會治理成效顯著。村落通過兩長八員與戶代表民主協商,建立了管水、管路、環保等公益機制,同時制定了村落規約、獎懲規則,有效增強了群眾按規則辦事的意識。以往家戶之間的糾紛由于沒有得到及時化解,導致矛盾積久成怨。如今針對鄰里矛盾,通過二長八員及時調解,有效減少了村民之間的糾紛。如界埡村第一村落兩戶村民因土地邊界問題鬧矛盾十幾年,村落二長八員選出來后,通過理事長和調解員的勸說,半個小時解決問題。此外,村落通過二長八員教育引導群眾摒棄了打牌、迷信等陋習。
第三,村落公共性得以增強。秭歸縣各村落通過激發村民參與積極性,實現了群眾共同參與、共同創造的自我服務。以往村莊公益無人問、無人管,現通過二長八員以身示范,帶動了村民主動參與公益的積極性。各村落通過二長八員帶領村民發展產業,有效提升了村莊集體經濟收入。如2018年建東村村莊集體經濟收入42萬元,相較往年有大幅度提升。同時,建東村書記說道:“以前村莊集體經濟收入年年負債,現在不僅還清了債務,收入還在逐年增加?!币酝罕妼Υ逭聞贞P注度較低,二長八員實行后,通過對政事務進行實時監督,使得村莊治理更為有序。如界埡村在修路期間,兩長八員和質監小組輪流對工程質量和資金使用進行監督,使得工程得以順利竣工。
二長八員的探索,對鄉村治理有多方面的啟示價值。
群眾參與是自治落地的根本動力。農村治理離不開群眾參與,但傳統的村民自治多以村干部治理為主,管理主體較為單一,致使村民參與難以落到實處。鑒于此,秭歸縣各村落通過民選二長八員,帶動群眾,使其成為村落治理主體;同時,二長八員通過問需于民、為民解憂等方式有效激發群眾主動參與熱情,引導其有序參與村落治理??梢?,激發群眾主動參與是二長八員實現村落自治的核心要義。
而自治落地,必須依托于有效的組織載體。二長八員作為村落自治的重要載體,在村民自治建設過程中起到了重要的推動作用。而長期以來,鄉村治理單元停留在行政村一級,被認為是一種村干部自治而不是村民自治。為此,秭歸縣各村落以二長八員為抓手,激發群眾自我參與、自我管理、自我監督,最終實現了自我治理。實踐證明,以二長八員為組織載體是推動村民自治有效實現的新路徑。
制度建設,則是自治落地的有力保障。以二長八員激活村民自治的路徑若要長久,需要切實有效的機制作為支撐。秭歸縣各村落對二長八員從制度規范、人員配置、經費供給、監督機制等方面作了全面部署,保障了二長八員辦事有章可循,同時調動了二長八員的積極性和主動性,確保村落自治沿著制度化的軌道運行。因此,以二長八員激活村民自治要統籌協調各項體制機制。