地市衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)班子群像

馬亮 劉楊

一場新冠肺炎疫情，將衛(wèi)健委推進(jìn)公眾視野。

本文根據(jù)截至2020年12月的全國各地級市衛(wèi)健委官方網(wǎng)站的公開信息，收集了全國285個地級市衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)班子（包括“一把手”和“副職群體”）的個人信息與任職履歷，分別從學(xué)歷、專業(yè)、履歷三個維度刻畫群像。

“八成男性，二成女性”

根據(jù)在官方網(wǎng)站上的排序，將位列領(lǐng)導(dǎo)班子第一位的確定為衛(wèi)健委“一把手”，其余副主任、黨組成員、黨委委員等領(lǐng)導(dǎo)成員，確立為衛(wèi)健委“領(lǐng)導(dǎo)班子”成員中的“副職群體”，而調(diào)研員、巡視員等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的衛(wèi)健委公務(wù)員不納入其中。通過對含“一把手”在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)班子的信息統(tǒng)計，能夠大致描摹中國地級市衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)群體的“畫像”。

首先，大多數(shù)衛(wèi)健委“一把手”主任與黨組織書記“一肩挑”。在285個地市衛(wèi)健委官網(wǎng)上排名第一位的“一把手”中，有220個同時兼任該市衛(wèi)健委主任和黨委或黨組書記，占比77.16%。“一把手”為衛(wèi)健委主任的有37人，占比12.98%。“一把手”為黨委或黨組書記的僅有17人，占比5.96%。

其次，性別分布整體呈現(xiàn)“八成男性，二成女性”的特征。衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)班子中，男性領(lǐng)導(dǎo)占絕對數(shù)量優(yōu)勢，這同中國地方黨政部門的性別比例基本吻合。數(shù)據(jù)顯示，無論是“一把手”還是“副職群體”，男性領(lǐng)導(dǎo)的比重都占絕對優(yōu)勢。對“一把手”領(lǐng)導(dǎo)（224人）而言，男性為176人，占比78.57%;女性為48人，占比21.43%。對副職群體（1034人）而言，男性為784人，占比75.82%;女性為250人，占比24.18%。

再次，年齡分布較為集中。衛(wèi)健委“一把手”及其班子成員的年齡集中在57歲左右，平均年齡大約為52歲。具體到衛(wèi)健委“一把手”領(lǐng)導(dǎo)，平均年齡為 53.76歲，副職群體的平均年齡為52.33歲。在年齡分布上，“一把手”的集中度更高、更具共性。總體年齡集中在57歲，有137人，占比12.82%;其次分別是55歲和56歲，共196人，占比18.33%。

最后，中共黨員占絕對優(yōu)勢，民主黨派廣泛參與。在市衛(wèi)健委全體領(lǐng)導(dǎo)班子中，政治面貌為中共黨員的人數(shù)為1048人，占比94.76%;其余58人為民主黨派或無黨派人士，僅占比5.24%。具體而言，“一把手”中共黨員203人，占比95.75%;副職班子有中共黨員人數(shù)845人，占比94.52%。可以看出，“一把手”的黨員比例更高，體現(xiàn)出一定程度的政治站位與黨建引領(lǐng)。

“外行”還是“內(nèi)行”

從學(xué)歷、專業(yè)和履歷三個方面，衡量衛(wèi)健委“一把手”及其班子成員的“內(nèi)行”程度。在學(xué)歷方面，將衛(wèi)健委一把手和副職群體的學(xué)歷信息劃分為本科以下（包括中職中專、大專、技術(shù)學(xué)校等）、大學(xué)本科、碩士研究生和博士研究生四類。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)歷為大學(xué)本科以下的人數(shù)為57人，占比5.17%;超過一半的領(lǐng)導(dǎo)最高學(xué)歷為大學(xué)本科，有672人，比重為60.98%。領(lǐng)導(dǎo)班子中擁有碩士學(xué)位或研究生課程進(jìn)修等學(xué)習(xí)經(jīng)歷的人數(shù)337人，占比30.58%;博士36人，僅占比3.27%。

與班子成員中的副職群體相比，“一把手”領(lǐng)導(dǎo)普遍學(xué)歷更高。博士12人、碩士88人，“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的高學(xué)歷比重接近半數(shù)，為49.02%，明顯高于副職群體的碩士和博士占比情況。此外，“一把手”中本科學(xué)歷與碩士研究生學(xué)歷的人數(shù)與占比較為接近，約占總數(shù)的四成，而本科以下的比重明顯更小，僅占2.45%。

由此可見，盡管總體而言專家型領(lǐng)導(dǎo)仍然較為缺乏，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)在學(xué)歷上并不符合“專家”的界定，但相對班子成員中的副職群體而言，“一把手”領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)歷明顯普遍更高。

在專業(yè)方面，由于衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)同時需要履行具體化的防疫職責(zé)和宏觀層面的管理職責(zé)，因此其專業(yè)與“內(nèi)行”并不是指單一維度的醫(yī)學(xué)專業(yè)背景或行政管理能力，而是多維度、全方位、立體化的。我們從衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)是否是醫(yī)學(xué)背景和管理學(xué)背景兩個方面，整體衡量衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)性。

醫(yī)學(xué)背景方面，首先討論“大健康，大醫(yī)學(xué)”視角下的醫(yī)學(xué)大類專業(yè)，具體包括醫(yī)學(xué)、病理學(xué)、藥劑學(xué)、針灸和中醫(yī)學(xué)、健康教育、護(hù)理和助產(chǎn)士、臨床、口腔、內(nèi)科、腎臟、人體解剖和組織胚胎學(xué)、公共衛(wèi)生等相關(guān)專業(yè)。

在“一把手”領(lǐng)導(dǎo)中，有上述相關(guān)專業(yè)背景的人數(shù)為48人，占比36.09%，而多數(shù)（85人，63.91%）沒有任何醫(yī)學(xué)相關(guān)背景。具體到與疫情防控直接相關(guān)的預(yù)防醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生和社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理等“狹義”醫(yī)學(xué)專業(yè)，僅有10人，占比7.52%。在副職群體中，有廣義醫(yī)學(xué)背景的人數(shù)為206人，占比40.08%。其中，僅有53人有“狹義醫(yī)學(xué)背景”，占比10.31%。其余461人沒有此類與疫情防控和重大公共衛(wèi)生事件直接相關(guān)的醫(yī)學(xué)背景，這部分人占比89.69%，其中一半（206人）的副職領(lǐng)導(dǎo)沒有任何醫(yī)學(xué)相關(guān)的背景。

在管理學(xué)背景方面，許多衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)都有廣義上管理學(xué)的學(xué)習(xí)經(jīng)歷與專業(yè)背景。作為一個較為寬泛的概念，管理學(xué)包括公共管理、行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、醫(yī)學(xué)管理和管理工程等。

研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)不具有管理學(xué)的專業(yè)背景。在“一把手”領(lǐng)導(dǎo)中，僅有45人有管理專業(yè)背景，占比33.83%，其余88人（66.17%）均沒有任何與管理有關(guān)的學(xué)習(xí)經(jīng)歷。副職群體呈現(xiàn)出近似的分布特征，160人具有廣義上的管理學(xué)背景，占比31.13%，而余下354人（68.87%）均為非管理學(xué)專業(yè)的。

履職經(jīng)歷畫像

在相關(guān)工作經(jīng)驗上，內(nèi)行與否的考量不僅僅體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)成員的學(xué)歷和專業(yè)學(xué)習(xí)背景上，更體現(xiàn)在其就任衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)之前的履職經(jīng)歷。我們分別從是否有衛(wèi)健部門任職經(jīng)歷、一線醫(yī)院工作經(jīng)歷、基層治理經(jīng)驗和退伍軍人專業(yè)安置干部四個角度展開分析。

第一，絕大部分領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)之前有衛(wèi)健部門工作經(jīng)歷。

根據(jù)衛(wèi)健委的發(fā)展沿革，選取具有監(jiān)督管理公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生應(yīng)急、傳染病防治和疾病預(yù)防控制規(guī)劃等職責(zé)的工作崗位作為衛(wèi)健部門工作經(jīng)歷。以管理計劃生育和人口發(fā)展戰(zhàn)略研究為側(cè)重點(diǎn)，而在合并衛(wèi)生部前不具備醫(yī)療衛(wèi)生職能的“前身”人口和計劃生育委員會，不納入相關(guān)任職經(jīng)歷的考慮范疇內(nèi)。

在全體衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)班子中，903人有上述衛(wèi)健部門工作經(jīng)歷，占比70.27%。其中“一把手”有184人，占比70.50%;副職群體中有719人，占比70.21%。絕大部分衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)成員在2018年機(jī)構(gòu)改革設(shè)立衛(wèi)健委之前，在衛(wèi)生局或衛(wèi)計委任職，具有較為豐富的工作經(jīng)驗。這一點(diǎn)通過對任職期限的描述能夠得到佐證，絕大多數(shù)衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)就任現(xiàn)職的時間為2019年，共707人。

第二，二成左右的衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)有一線醫(yī)院工作經(jīng)歷。

衛(wèi)健委作為公共衛(wèi)生與疾病防治相關(guān)的專業(yè)性組織，與一線醫(yī)院的關(guān)系密不可分。考察衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)在任現(xiàn)職之前是否曾任醫(yī)院院長、黨委書記等管理職位，以及主任醫(yī)師、護(hù)理人員等臨床工作，對考察其內(nèi)行程度具有重要意義。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全體衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)中，有一線醫(yī)院工作經(jīng)歷的僅有259人，僅占比20.16%。其中，一把手有62人，占比23.75%;副職群體有197人，占比19.24%;其余1026人均無任何醫(yī)院工作經(jīng)歷，占八成左右。雖然一線醫(yī)院工作經(jīng)歷普遍較為缺乏，但總體而言具有醫(yī)院工作經(jīng)歷的一把手仍然占據(jù)較大比重，一定程度上體現(xiàn)出對一把手專業(yè)化的需求和呼喚。

第三，退伍軍人專業(yè)安置是衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)的重要來源，但是所占比重較小。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)總體中有7.24%來自海軍、陸軍、空軍或武警部隊等退伍軍人，人數(shù)達(dá)93人。

第四，部分衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)具有基層治理的經(jīng)驗。

在總體人數(shù)為1285的衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)中，有209人或16.26%在就任現(xiàn)職之前具有基層地方治理的經(jīng)驗，曾有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部的任職經(jīng)歷，具體包括曾任縣長縣委書記（副）、區(qū)長區(qū)黨委書記（副）和鄉(xiāng)長鄉(xiāng)黨委書記（副）、鎮(zhèn)長鎮(zhèn)黨委書記（副）等職務(wù)。

其中，衛(wèi)健委“一把手”中具有基層治理經(jīng)驗的比重明顯更高，有85人，占比32.57%;副職群體中曾有基層治理經(jīng)驗的人數(shù)為124人，僅占比12.11%。可以看出，基層管理經(jīng)驗對于提升部門領(lǐng)導(dǎo)的管理能力具有重要作用，而衛(wèi)健委“一把手”普遍更具有豐富的基層管理經(jīng)驗，在管理上更加“內(nèi)行”。在條塊分割的管理體制中，“塊”的管理經(jīng)驗和治理藝術(shù)可以為“條”的管理實踐提供基礎(chǔ)。

“一把手”掌舵方向

從整體絕對占比的角度來說，大部分衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)既不具備與疫情防控有關(guān)的醫(yī)學(xué)背景，也不具備與行政管理有關(guān)的管理學(xué)背景，體現(xiàn)為醫(yī)學(xué)專業(yè)上的“外行”和管理上的“外行”;

“一把手”更多是管理取向的，而副職群體具有一定的專業(yè)性、內(nèi)行性與多樣性。無論是廣義的醫(yī)學(xué)大類還是具體到預(yù)防醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生，副職群體中有醫(yī)學(xué)背景的成員所占比重均明顯高于“一把手”，而管理學(xué)背景的比重略小于“一把手”。

這在一定程度上佐證了“一把手”領(lǐng)導(dǎo)實際上更側(cè)重于宏觀方向的把控和管理，而具體與醫(yī)療和公共衛(wèi)生有關(guān)的疫情防控職責(zé)，更多由在醫(yī)學(xué)上更加“內(nèi)行”的副職群體負(fù)責(zé)。

由此可見，這是衛(wèi)健部門等專業(yè)性組織“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”實踐的具體邏輯。同樣，“一把手”在區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層管理經(jīng)驗上，明顯更具有比較優(yōu)勢，這也體現(xiàn)出目前“一把手”在大方向上“掌舵”，而忽視專業(yè)性領(lǐng)導(dǎo)細(xì)節(jié)的偏好。

基于上述研究發(fā)現(xiàn)，我們提出如下政策啟示。

第一，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”在地方衛(wèi)健委中普遍存在，不應(yīng)對此大驚小怪。這意味著衛(wèi)健委在領(lǐng)導(dǎo)干部管理中，要考慮如何讓專業(yè)人士脫穎而出并委以重任，以及如何讓非專業(yè)人士發(fā)揮專家型領(lǐng)導(dǎo)作用。至關(guān)重要的是，衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)最好是懂專業(yè)、尊重專業(yè)的，而不必出身專業(yè)。

第二，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行并不一定意味著組織績效的降低。領(lǐng)導(dǎo)班子中的副職群體作為這一領(lǐng)導(dǎo)方式的“變量”，能夠一定程度上糾偏與補(bǔ)缺，使得外行的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)在很多情況下只需把握整體方向，而不必事無巨細(xì)地考慮“內(nèi)行”應(yīng)當(dāng)考慮的具體事務(wù)。因此，就衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)的選拔與任命來說，綜合考慮“一把手”在管理和醫(yī)學(xué)上專業(yè)性的同時，還需要充分考慮到領(lǐng)導(dǎo)班子整體的專業(yè)性。