廣東基層社會治理經驗在新冠肺炎疫情防控中的應用及啟示

廣東社會科學大學課題組

2020年，一場新冠肺炎疫情席卷全國，“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考”。廣東在統籌推進疫情防控和經濟社會發展過程中，充分發揮了近年來在基層社會治理改革創新中所形成的一系列體制機制優勢，為打贏這場人民戰爭、總體戰、阻擊戰發揮了重要作用，充分展現了廣東各級黨委、政府在黨建統領基層社會治理方面積累的經驗和取得的成效，對國內其他地區具有借鑒和啟發意義。

一、廣東基層社會治理的創新經驗做法

1.堅持完善“一核多元”基層社會治理體系。一是擴大基層黨建工作覆蓋面。全面落實《中國共產黨支部工作條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內法規，探索創新基層黨組織設置方式，采取分類組建、區域組建、聯合組建、獨立組建、掛靠組建和行業組建等多種方式組建黨組織，建立健全、完善四級黨組織體系，實現基層黨建工作的全覆蓋，全面激活末梢基層黨建。二是實行“扁平化”管理結構。著力打破行政隸屬壁壘，在鎮街實行“大工委制”，在村（居）社區實行“大黨委制”，“有機聯結轄區內單位、行業及新興領域黨組織，構建覆蓋基層治理各領域的組織網絡，構建沉底到邊的基層社會治理組織體系”。三是構建大網格綜合治理網絡。采用“小網格+大黨建”治理理念，構建“小支部+大片區”的治理體系。四是構建大社會協調治理機制，充分調動社會力量的積極性。發揮工青婦等群團組織主體作用作為社會治理和社區服務的重要力量，在鎮街社區的組織和引導下，積極調動村（居）民群眾參與社會治理。

2.積極探索自治、法治、德治“三治合一”治理體系。一是加強基層群眾性自治組織建設。重點是加強村（居）民議事協商平臺建設，完善城鄉社區議事協商機制，廣泛開展城鄉社區議事協商活動，充分激發村（居）民自治活力。目前，全省已建立城鄉社區議事協商示范點3100多個，建立村民議事平臺9900個。二是地方治理法治化經驗得到推廣。2014年廣東開始在全省推廣“一村（居）一法律顧問”。2020年3月，中央全面依法治國委員會發布《關于加強法治鄉村建設的意見》，全面推廣廣東“一村（居）一法律顧問”經驗。三是充分發掘德治資源開展基層社會治理。近年來，云浮、梅州、清遠等地區充分挖掘 “嶺南文化”中“廣府文化”“潮汕文化”“客家文化”蘊藏的治理內涵，發揮鄉賢在親緣、人緣、地緣方面的優勢，發揮德治在基層社會治理中的軟實力。如廣州強化黨建引領，加強領導干部好家風建設，以優良黨風促政風帶民風，志愿之城、廣州街坊、紅聯共建等有效激活了城市治理的細胞。揭陽積極探索“村兩委+鄉賢”的治理模式，設立“村（社區）鄉賢咨詢委員會”。

3.善于運用信息化手段開展系統治理。一是運用“互聯網+”開展治理。“互聯網+”等技術被廣泛應用到基層社會治理各個領域。東莞實施社會服務管理“智網工程”，有效整合資源，突出目標導向，著力壓減公共安全風險，消除矛盾糾紛隱患，提升社會治理精細化水平。中山借力“互聯網+”和大數據，打造現代高效的行政服務大廳。二是運用大數據開展數字化治理。如珠海大橫琴城市公共資源經營管理有限公司啟動建設全國首個企業級“物業城市大數據平臺”，逐步實現城市信息資源數字化，對散落在城市生活中的數據進行整合分析，形成企業級“城市中樞”。三是通過智能化讓多元社會治理主體深度參與社會治理。全省各地廣泛推廣和應用“智慧社區”“智慧鄉村”等智能化社會治理模式，促進社會治理全面提質換擋升級。如惠州市以解決基層真問題為導向，積極推進智慧政務、智慧環境、智慧城管、智慧消防建設。

4.努力探索社會治理專業化。一是培育規范發展社區社會組織。制定出臺《廣東省關于大力培育發展社區社會組織的意見》，通過實行社區社會組織分類管理、推動社區社會組織融合發展，激發基層活力，促進居民有序參與社區事務。二是發揮社會工作者專業優勢。通過加大社會工作人才培養力度、創新統籌服務模式，引導社會工作人才參與社區治理。如天河區天河南街建立了三支專業兼職隊伍，一支由法律顧問、調解員組成的專業兼職調解隊伍，一支由司法行政干部、法官助理和社區民警組成的專業兼職法律服務隊伍，一支由心理咨詢學者、專業社工組成的心理輔導隊伍，滿足人民群眾多層次多樣化專業服務需求。三是構建以村（社區）黨組織書記為帶頭人、社區工作者和社會工作者為主體、社區社會組織和志愿者廣泛參與的城鄉基層治理工作者隊伍，推動夯實城鄉基層社會治理人才基礎。

二、廣東基層社會治理經驗在新冠肺炎疫情防控中的應用

1.迅速建立疫情聯防聯控、群防群策體系。一是“一核多元”基層社會治理體系迅速轉化為聯防聯控、群防群策的組織體系。各地成立各級黨政主要領導掛帥的疫情防控領導小組（指揮部），成為全省各地抗疫的大腦和中樞。快速響應、高效運行的應急指揮體系和“省—市—區—街道—社區”五級聯動響應機制迅速建立和運作。二是基層黨組織的領導核心作用充分體現。全省各級組織系統迅速扁平化并進入“戰時狀態”。各地把黨旗插到一線，機關企事業單位黨組織、非公企業黨組織、社會組織黨組織以及基層黨群服務中心迅速成為戰“疫”核心力量。三是充滿活力的社會力量迅速調動。全省廣大市民、企業、社會組織、行業協會等，在黨委、政府的引導下，以強烈的社會責任感和奉獻精神，通過各種形式支援抗疫，打造了具有鮮明中國特色的“人民防線”。四是社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源、服務下沉到基層，讓社會治理的“末梢神經”更敏感、更暢通，在疫情防控戰中發揮了重要作用。

2.疫情防控始終在法治軌道上運行。一是制度供給為戰“疫”賦能。廣東省人大常委會及時通過《關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，為疫情防控提供法律支撐。司法部門全面梳理政府在疫情防控緊急狀態中的法定職責和權限，確保相關重大決策措施于法有據。二是強力執法為戰“疫”清障。各地衛生、環境執法部門出動執法人員檢查各類重點單位（場所），確保環境衛生;城管部門出動執法人員，查處活禽交易，加強濫殺、濫食野生動物執法，切斷疫情傳播鏈條;市場監管局檢查防疫物資市場主體、藥品醫療器械單位，防止囤積居奇，哄抬物價行為;公安系統查處涉疫治安和打擊造謠、傳謠案件，防止社會恐慌。三是高效司法為戰“疫”護航。各地檢察院法院迅速出臺關于充分發揮檢察、司法職能為統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作提供司法保障的意見。

3.社會治理智能化手段得到廣泛應用。一是以政務服務網上辦有效助力遠程辦公辦事。面對突如其來的疫情，“少出門、不聚集”是群眾居家抗疫的剛性要求。全省各地推廣運用網上辦、掌上辦、郵寄辦、電話幫辦等服務，及時推出疫情防控期間的便利化舉措，推動政府部門建設“互聯網+政務服務”平臺，努力實現網上可辦、無紙可辦。二是創新運用大數據技術，以“健康碼”暢通人流物流，運用微信群及時了解群眾需求，建立口罩網上預約系統，利用快遞送貨上門。三是借助公安部門居住證管理系統、來粵人員服務管理部門等關于外來人口的信息數據進行大數據分析，加快排查外省來粵人員、省內跨市流動人員，從更具前瞻性的角度遏制疫情蔓延和助力各地復工復產復學。

4.堅持以專業化開展疫情防控。全省各地全面組建“專兼結合”的村（社區）疫情防控工作隊，實行全天候疫情防控工作機制。全省層面統一部署，按照“全面化覆蓋、全民化動員、全天候防控”的“三全”原則，組建覆蓋全省的專兼結合的村（社區）疫情防控工作隊，打造聯防聯控疫情防控“壁壘”。在人員構成上，主要有以下四類人員：一是縣（區）、鎮（街）機關工作人員，二是醫務人員，三是村（社區）“兩委”及有關工作人員，四是志愿服務人員。每個工作隊須有警察和醫護人員各一人。其中，村（社區）“兩委”及有關工作人員為專職防控隊員，其他人員為兼職防控隊員，機關工作人員和醫務人員實行“分包制”，按照地域相近的原則，每3—5個行政村（社區）配備一支兼職防控隊伍。專業化的防治隊伍在疫情防控中有效發揮了專業力量。

三、廣東基層社會治理經驗的啟示

1.堅持黨建引領基層社會治理方向，齊心協力畫好基層社會治理“同心圓”。一是確保基層黨組織建設全覆蓋，推動基層黨組織有機嵌入群眾自治組織、社會組織、企業組織，讓黨建引領基層治理有平臺、有抓手，基層黨建工作“不留白”。在現有兩新組織黨建、在職黨員到居住地報到等工作基礎上，探索創新工作機制，社區要結合實際組建網格黨支部、小區黨支部、樓宇黨支部、商貿市場黨支部等，積極發動轄區內黨員、流動黨員參與到社區疫情常態化防控中來。二是創新基層黨建與社會治理深度融合的體制機制，完善以基層黨組織為樞紐，各類組織力量有機耦合的組織體系，以黨建“繡花針”穿起基層治理服務“千條線”，打通基層治理經脈。要學習借鑒北京石景山區堅持黨建引領、壓實四方責任的經驗，健全黨建引領下多方參與的共治機制，打造基層社會治理共同體。三是整合條塊，打造多層次、扁平化、融合式組織平臺，由“街道為主”向“做實街道、多向延伸”提升，激發社會組織參與社區管控的積極性和活力。四是扭轉干部提拔任用風氣，注重提拔有專業背景的領導干部到相關部門工作，讓專業的人做專業的事。要在常態化治理中注重扭轉各級黨員干部作風，注重培養黨員干部的主觀能動性，使其在非常時期能作為、敢作為、勇于作為。

2.堅持創新治理體制機制，不斷提高基層社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。一是完善城市治理體系和城鄉基層治理體系。樹立“全周期管理”意識，用“全周期管理”理念統籌謀劃社會治理，推動社會治理時間、空間和層級再造，形成系統、協調、完備的治理體系，推動形成自治、法治、德治“三治合一”治理體系，實現居民的自我管理、自我服務。二是提高社會治理法治化水平。積極推動社會治理領域的立法執法司法工作，在全民中加強疫情防控法治宣傳和法律服務，引導廣大人民群眾增強法治意識。三是發揮智慧城市的賦能作用。加快推進智慧社區建設，推廣“5G+”的廣泛應用，加快建設電子公共服務體系，利用“互聯網+”創新構建服務群眾機制，實現“點對點”“鍵對鍵”“屏對屏”的訂單式精準服務與治理，率先建立城市基層治理現代化的科技支撐手段。四是加強社區、社工和社會組織三社聯動機制，完善社區服務體系和設施建設。進一步推動三社聯動，發揮社會工作的專業優勢，加快社會工作人才隊伍建設，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務。

3.構建平戰結合的轉化機制，有效提升基層社會組織動員能力。一是把更多資源、管理和服務下沉到基層，推動黨員干部、“兩代表一委員”等資源力量下沉社區網格，建立完善戰時狀態社會組織動員機制和資源力量下沉機制，深挖基層社區疫情防控內生性力量，構建社區干預的平戰結合的長效機制。二是建立實戰化的日常演練的組織動員機制，堅持實戰實效標準，通過日常培訓、實戰演練等，不斷提升基層干部群眾專業能力和應對突發事件的能力。同時，完善戰時激勵保障機制，鼓勵廣大基層黨員干部在危急時刻沖鋒在前、擔當作為。三是及時系統開展對社區干預在重大疫情中治理工作的經驗總結和宣傳教育，及時收集、梳理、分析和總結各市（縣）社區工作開展的成效和先進經驗，提前籌劃編制具有系統性、科學性和前瞻性的藍皮書，為社區干預在重大疫情中的治理實踐提供經驗、樣本和“模式”，積極構建平戰結合的轉化機制，奪取戰“疫”長治久安的全面勝利。

4.加快社會治理手段信息化步伐，提升社會治理的效能。一是加快電子政務和信息化建設。學習借鑒浙江數字化社會治理經驗。疫情發生以來，浙江發揮數字技術創新優勢，構建“一圖一碼一指數”，采用“大數據+網格化”方法實時監測分析疫情動態、跟蹤排查高風險人員流向，有效提高了防控效果。二是開放共享數據，打通行政隸屬藩籬，簡化工作流程，優化程序，減輕基層社區工作的強度，讓精力全部投入到防控工作上來，提高防控的精準性。三是依托互聯網搭建社區服務網絡開放平臺，并借助社區電子屏幕和微信、微博、手機客戶端等做到實時信息共享與智能推送，將現代化信息技術融入社區干預防疫工作的各個環節，暢通信息溝通渠道，為社區居民提供安全快捷的智能化服務。四是通過網絡更加便捷地解決社區居民關心的熱點難點問題，吸引更多的社區居民參與，形成基于信息化、智能化社區治理與服務的新型轉型社區管理形態。

5.堅持和完善網格化治理，不斷提高精細化管理和服務水平。一是夯實網格基層力量。學習借鑒江蘇南京市建立專職網格員“三崗十八級”薪酬待遇和網格學院專業培訓體系的經驗，做細做實網格員、志愿者日常培訓、管理、激勵等工作。建立眾創平安機制，通過網格微信群、APP搭建群眾參與的新平臺，不斷提升人民群眾參與度。二是針對城市社區，搭建街道辦、居委會、業委會、物業、樓棟長五級社區管理服務鏈，進一步夯實社區網格化管理，建立責任捆綁機制，打造鄉鎮（街道）、村居（社區）和網格三級社會治理責任共同體。三是建立健全網格化規章制度，建立長效工作機制。建立重大公共安全隱患和重大不穩定因素上報機制和群眾訴求案件日報、周報、月報臺賬機制，及時跟蹤和處理各種信息，實時處處收集轄區公共衛生疫情信息處置預警。推進基層社會治理和服務標準化建設，健全完善精準考核評價辦法，真正做到各項任務可操作、可量化、可評價，推動工作措施落地見效。

本文系廣東省哲學社會科學“十三五”規劃項目“廣東農村‘自治、法治、德治三治合一治理體系（GD18XFX15）”的階段性成果

課題組組長：唐志勇

課題組成員：陳卓珺 陳能浩 吳慶陽

責任編輯：朱 健