軌道交通PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制優(yōu)化研究

王梓儀

[摘 要]軌道交通PPP項(xiàng)目是城市發(fā)展的重要組成部分，是促進(jìn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的新興舉措。但是不健全的融資模式和回報(bào)機(jī)制一直是阻礙軌道交通PPP項(xiàng)目的癥結(jié)。文章在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京特有的城市環(huán)境，提出了PPP專項(xiàng)債與土地優(yōu)惠開發(fā)兩種融資模式，以及用于評估軌道交通PPP項(xiàng)目的4W2H公益績效評估方法，為軌道交通PPP項(xiàng)目的融資和績效評估提供新思路。

[關(guān)鍵詞]軌道交通PPP項(xiàng)目;公益績效;融資模式;回報(bào)機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.01.164

1 引言

PPP模式是區(qū)別于傳統(tǒng)政府承包公共服務(wù)項(xiàng)目的新型合作模式，在軌道交通領(lǐng)域，北京地鐵四號線、深圳地鐵二期等，都是軌道交通PPP模式的成功典范。然而，PPP模式在我國的應(yīng)用處于成長階段，還存在一些不健全的方面——項(xiàng)目融資，回報(bào)機(jī)制是兩個(gè)代表性的問題。融資成本高，渠道不通暢使得PPP項(xiàng)目在落地之初就面臨基本的資金問題;而回報(bào)機(jī)制長周期、壞賬風(fēng)險(xiǎn)等問題限制了許多社會(huì)資本的參與。因此，拓展融資渠道，完善回報(bào)機(jī)制是應(yīng)用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問題。

私人部門和金融機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目融資的主要參與者和推動(dòng)者。使用者付費(fèi)，可行性缺口補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼是目前常用的回報(bào)模式。文章在現(xiàn)有的融資模式和績效評估的基礎(chǔ)上，以PPP項(xiàng)目的公益性為出發(fā)點(diǎn)，充分重視PPP項(xiàng)目給社會(huì)帶來的公益績效。結(jié)合北京順義現(xiàn)代有軌電車T2線工程，闡述改進(jìn)的回報(bào)機(jī)制和4W2H績效評估體系在具體項(xiàng)目中的應(yīng)用。在政府主導(dǎo)的背景下，以當(dāng)期公益績效確定該回報(bào)周期的收益金額，增大每個(gè)回報(bào)周期的回報(bào)金額，縮短回報(bào)周期，激發(fā)社會(huì)資本的投資熱情，保障PPP模式的長期健康發(fā)展。

2 4W2H公益績效評估體系

PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)公益性決定了PPP項(xiàng)目不可能是完全的市場行為。因此，PPP項(xiàng)目的公益績效是評估和回報(bào)投資者的重要組成部分（鳳亞紅，2017）。4W2H方法來源于管理學(xué)中常用的5W2H方法，常用于項(xiàng)目評估和管理思路拓展（管翔燕，2019）。4W包括What，Why，Where，When;2H包括How，How much。文章討論的范圍是軌道交通PPP項(xiàng)目，因此去掉了5W2H中的Who，減少評估的維度，提升評估效率。每種PPP項(xiàng)目的盈利能力不同，績效的表現(xiàn)方式也不同，項(xiàng)目之間的評估標(biāo)準(zhǔn)不能完全照搬，因此，建立屬于本領(lǐng)域的績效評估標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。

維度一，What。應(yīng)用4W2H公益績效評估方法首先要從What維度展開，明確PPP項(xiàng)目的類別是評估的前提。在軌道交通領(lǐng)域，項(xiàng)目的具體內(nèi)容可以是地鐵、有軌電車、市郊鐵路等。

維度二，Why。該維度主要涉及項(xiàng)目的實(shí)施目的和希望達(dá)成的目標(biāo)。軌道交通PPP項(xiàng)目的首要目的是方便出行，拓寬城市路網(wǎng)，還會(huì)涉及解決城市擁堵、減少碳排放等。項(xiàng)目不同的建設(shè)目的要有相應(yīng)的公益績效與之匹配，分別評估。

維度三，Where & How。與傳統(tǒng)5W2H方法不同，在軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用4W2H方法可以把Where和How結(jié)合起來。Where是指項(xiàng)目的地理位置，既包括沿線站點(diǎn)和線路始末等微觀地理位置，也包括整條線路在城市的宏觀區(qū)位。How是指軌道交通的運(yùn)行方式，也包括該軌道交通項(xiàng)目如何帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，如何產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)附加值。乘客乘坐軌道交通會(huì)涉及地理位置的變化，因此把地理位置和運(yùn)行方式等相結(jié)合，可以更加客觀地評價(jià)軌道交通項(xiàng)目。

維度四，When & How much。When維度涉及時(shí)間的概念，包括項(xiàng)目的完成時(shí)間、節(jié)約的出行時(shí)間等（如表1所示）。在時(shí)間概念的基礎(chǔ)上，利用How much維度衡量該軌道交通項(xiàng)目的延誤時(shí)間、延誤率、日載客量。When維度和How much維度的結(jié)合可以保持每個(gè)項(xiàng)目評估的獨(dú)立性，避免不同軌道交通項(xiàng)目之間一概而論的比較。每個(gè)軌道交通項(xiàng)目跨越的地理位置不同，載客量、延誤率等都會(huì)有較大的差異，對周邊地區(qū)造成的影響也不同，要在軌道交通基本的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中針對每一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行專門的分析。

4W2H方法從多個(gè)維度衡量軌道交通項(xiàng)目的公益績效，相較于單一衡量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，該方法站在區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的視角考慮軌道交通項(xiàng)目帶來的社會(huì)效益，避免一些項(xiàng)目只因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益低下而被淘汰。

3 PPP金融創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目的公益績效是評估和回報(bào)投資者的重要組成部分。軌道交通PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)公益性決定了投資者回報(bào)不可能完全依靠消費(fèi)者購買，這種特征在有軌電車項(xiàng)目和市郊鐵路項(xiàng)目中尤為明顯。然而，PPP 項(xiàng)目的初衷是為了緩解地方財(cái)政壓力，這意味著政府在當(dāng)期甚至是短期內(nèi)無法足額分配投資者回報(bào)。因此，PPP項(xiàng)目的金融創(chuàng)新是提升其融資能力的重要途徑。PPP可以和專項(xiàng)債結(jié)合形成PPP專項(xiàng)債;軌道沿線土地優(yōu)惠開發(fā)可以降低沿線土地的開發(fā)成本，增加項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)附加值。

3.1 PPP專項(xiàng)債

PPP項(xiàng)目的融資階段存在資金需求量大、融資時(shí)間短的特點(diǎn)。對于一般的國有銀行和商業(yè)銀行，PPP項(xiàng)目不符合其風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)和回報(bào)需求，難以獲得資金支持。但是，銀行的用戶群體是潛在的資源。政府可以利用銀行儲戶和債務(wù)人的數(shù)量優(yōu)勢發(fā)行相應(yīng)的專項(xiàng)債，將融資壓力下沉到個(gè)體投資者，銀行在融資的過程中起到媒介的作用。運(yùn)用“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則規(guī)范PPP融資。堅(jiān)實(shí)的政府信用以及穩(wěn)定的公共財(cái)政對PPP金融產(chǎn)品的背書可以提升個(gè)體投資者的信心和投資意愿。

3.2 土地優(yōu)惠開發(fā)

軌道交通屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且具有較強(qiáng)的正外部性。“軌道交通+土地管理”的捆綁式商業(yè)模式，可以促使軌道交通項(xiàng)目“外部效益內(nèi)部化”（廖紅兵，2019）。房地產(chǎn)開發(fā)商特別是一些房地產(chǎn)開發(fā)巨頭擁有成熟的土地開發(fā)運(yùn)作團(tuán)隊(duì)和管理模式，現(xiàn)金流豐厚，穩(wěn)定。以軌道沿線土地優(yōu)惠開發(fā)為重點(diǎn)，吸引房地產(chǎn)開發(fā)商參與到沿線的土地管理，即政府把軌道交通項(xiàng)目的土地管理進(jìn)行外包，政府的土地資源管理部門作為監(jiān)督者和合作方，保證沿線土地開發(fā)的合法合規(guī)。同時(shí)，利用房地產(chǎn)開發(fā)商的資金優(yōu)勢，可以協(xié)助解決項(xiàng)目初期融資難的問題。政府在財(cái)政上得到充分的支持，可以讓政府及時(shí)償還個(gè)體投資者的債權(quán)，維持良好的政府信用。

4 回報(bào)機(jī)制應(yīng)用

在具體項(xiàng)目研究中，對目標(biāo)項(xiàng)目的篩選需要遵循規(guī)范性原則、典型性原則以及目標(biāo)抽樣原則。規(guī)范性原則要求選取的案例能夠提供有效鏈接研究問題與研究結(jié)論的證據(jù)鏈（蘇敬勤、劉靜，2013）。北京市整體的財(cái)政狀況良好，市場秩序良好，PPP相關(guān)政策措施落實(shí)到位。典型性原則要求選取的案例對于所要研究的問題具有很好的代表性（毛基業(yè)、李高勇，2014）。北京順義現(xiàn)代有軌電車T2線工程是典型的軌道交通項(xiàng)目，同時(shí)包含地鐵項(xiàng)目和市郊鐵路項(xiàng)目的特點(diǎn)。目的性原則要求選取的案例能夠有效地促進(jìn)理論構(gòu)建或者發(fā)展（張霞、毛基業(yè)，2012）。順義區(qū)是北京建設(shè)國際空港新城的示范區(qū)，具有良好的發(fā)展前景和區(qū)域柔性，應(yīng)用新的PPP回報(bào)機(jī)制和績效評估機(jī)制，可以幫助順義區(qū)建設(shè)成為不同于以往的空港新城。北京順義現(xiàn)代有軌電車T2線工程目前處于執(zhí)行階段，具備一定的建設(shè)基礎(chǔ)，也具備調(diào)整試錯(cuò)的空間。有軌電車項(xiàng)目比市郊鐵路的實(shí)用性廣，但沒有地鐵超負(fù)荷的客流量，試錯(cuò)成本低。在執(zhí)行階段融入新的回報(bào)機(jī)制，并反觀融資模式，可以分析出優(yōu)勢與不足。

T2線建成后，其客流量預(yù)計(jì)會(huì)小于順義區(qū)地鐵的平均客流量，這意味著只靠使用者付費(fèi)難以收回建設(shè)成本，達(dá)到收益目標(biāo)（李旸，任旭，2020）。在大型地產(chǎn)商的介入下，該項(xiàng)目可以在短時(shí)間內(nèi)回籠一部分資金，并將沿線的土地開發(fā)交由地產(chǎn)商經(jīng)營，結(jié)合順義區(qū)國際空港新城的發(fā)展規(guī)劃，使土地得到最大限度的利用，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，減少項(xiàng)目的虧損，甚至達(dá)到盈利。初期回籠的資金可以優(yōu)先償付中小散戶的PPP專項(xiàng)債，增強(qiáng)政府在金融市場的信譽(yù)，盤活市場資源。地產(chǎn)商開發(fā)沿線土地的過程中應(yīng)給予一定的優(yōu)惠和政策支持，順義區(qū)享有北京的政策優(yōu)勢，也享有北京市郊的開發(fā)潛力。給予地產(chǎn)商更大的土地經(jīng)營自由度，可以鼓勵(lì)更多的私人部門加入PPP的融資經(jīng)營中，減少軌道交通PPP項(xiàng)目“高開低走”的結(jié)局（姚航，2020）。

投入運(yùn)營后，運(yùn)用4W2H方法可以評估該T2線的公益績效。在What維度，順義現(xiàn)代有軌電車T2線工程屬于軌道交通PPP項(xiàng)目中的有軌電車項(xiàng)目，具有低碳綠色、載客量大的特點(diǎn)。建設(shè)該項(xiàng)目可以拓寬城市路網(wǎng)，方便居民出行，減少碳排放，屬于Why維度。在Where和How much維度上，T2線北起北京友誼醫(yī)院，南至首都國際機(jī)場T3航站樓，途徑花梨坎，四經(jīng)街線路全長19.84千米。沿線土地的開發(fā)還存在較大的經(jīng)濟(jì)附加值，可以圍繞新興科技，綜合商圈，城市綠地進(jìn)行開發(fā)。線路載客量，廣告收益，沿線土地開發(fā)的種類，帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，解決的就業(yè)，吸收的二氧化碳等都可以作為評價(jià)的指標(biāo)。在When和How維度上，統(tǒng)計(jì)延誤時(shí)間，故障次數(shù)與延誤率都是影響乘客使用的重要因素。多個(gè)方面的因素結(jié)合，并由政府相關(guān)專家組打分，即可確定當(dāng)期可獲得收益。

PPP模式是城市發(fā)展的一個(gè)新興手段，不僅在軌道交通領(lǐng)域，在污水處理、垃圾焚燒、城市管廊等方面也有突出的貢獻(xiàn)。城市的發(fā)展需要以整體的眼光去看待。區(qū)域的發(fā)展需要以PPP部分非營利為代價(jià)，拘泥于PPP項(xiàng)目的盈利性可能會(huì)減少PPP項(xiàng)目帶給城市的公益資源，不利于城市的整體發(fā)展，也不利于縮小區(qū)域之間的差距。建立完備的融資模式和回報(bào)機(jī)制，有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目的科學(xué)運(yùn)營，減少財(cái)政壓力和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。

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