淺析我國中等教育的結構政策及其存在的問題

孟慶宇

（沈陽師范大學，遼寧 沈陽110003）

一、引言

中等教育階段被認為是國民教育全過程中的重要一環。從歷史發展經驗上來講，由于中等教育處在初等教育和高等教育之間作為過渡階段，也是被教育對象個人品性形成的關鍵時間階段，肩負著為受教育者成長夯實基礎與培養高技能高素質人才的歷史使命。中等教育結構政策不但直接關系到學校教育能否健康發展，也關乎學生平等的受教育權能否得到保障以及促進社會公正、建設和諧社會的目標能否實現。

二、中等教育結構及中等教育結構政策的內涵

教育結構從定義上來看，是指構成教育總體系的各個部分的比例關系及其結合形式[1]。在當前我國的教育體系中，學校教育毫無疑問依舊是我國教育結構的主體。從結構分類的角度來看，教育結構又有縱向結構和橫向結構之分。

其中縱向系統主要是指各個層級的階段性教育結構，主要包括學齡前教育、初等教育、中等教育、高等教育等階段性教育結構；以各階段內不同層次之間的結構舉例，比如中等教育階段包含初中、高中，高等教育階段包含專科、本科、研究生等。

橫向系統，是指各個教育階段中不同類型的教育形式[2]。包括教育類型、辦學形式以及不同區域等。對于各級教育結構內部而言，本身又有各自的教育層次結構、教育類型結構、辦學形式結構和區域結構，各級涵蓋一定的自身特色。無論是橫向結構還是縱向結構，結構上的科學合理對于充分發揮教育機制價值實現教育效益的最優化具有積極意義。

中等教育結構既具有教育結構的共同屬性，又具有中等教育本身的特征屬性。所謂中等教育結構，指的就是構成中等教育體系的各個部分，各個環節及其比例關系和結合形式。

中等教育結構可以從縱向、橫向兩個結構來進行理解：中等教育的縱向結構指的是初中與高中的關系；而橫向結構又包括類型結構、辦學結構和區域結構等。

具體來看，類型結構是指普通中學與職業中學二者之間的關系；辦學結構是指公辦中學與民辦中學二者之間的關系；區域結構是指城市中學與農村中學二者之間的關系。在教育政策里，中等教育結構政策是其下位概念。中等教育結構政策既具有教育政策的共同屬性，又具有中等教育結構的自身特性。使用形式邏輯“屬加種差”方法定義中等教育結構政策，即把被定義的事物歸屬于類，再把同類別內的事物之間屬性差別指出來。中等教育結構政策具有其歷史含義，是黨和政府特定時期，通過平衡各方教育利益、協調教育內外關系進而實現中等教育的目標和任務，所規定的行動依據和準則[3]。

三、中等教育結構政策存在的問題

（一）中等教育層次結構政策中的不足

中等教育層次結構主要涉及初中與高中的關系。在1981年，我國中學學制改為六年制。當時任我國教育部副部長的張承先率先提出了“充實加強小學，整頓提高初中，壓縮普通高中，發展職業技術教育，集中力量辦好重點學校”的發展藍圖。在落實中，對影響初中和高中教育銜接最重要的因素——教育分流，提出了改革意見。在1994 年發布的《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》中首次提到了教育分流的概念，《意見》提出“有計劃地實行小學后、初中后、高中后三級分流，大力發展職業教育，逐步形成初等、中等、高等職業教育和普通教育共同發展、相互銜接、比例合理的教育系列[4]。”

教育分流的具體含義是用分流和選拔的方法，將不同個體分配到不同類型、不同層次的教育系統，以滿足社會多樣化的人才需求。受教育者本著“學生自愿、家長同意”的原則進入所選擇的職業學校。對于成績好的學生，可以留下來繼續學習，備考高中；對于成績不理想的學生，選擇轉入職業技術院校進行專業化的學習。

目前大部分地區都以初中后分流的方式為主，依照社會和受教育者個體發展的具體需求，根據學生的個人特點和學術測驗結果，在初中后將學生分層劃類進入到普通教育或職業教育的一項教育活動。

但是這種分流政策對于教育結構的合理發展來說，是存在許多問題的。舉例來說，比如當前的初中教育分流制度便與教育目的有所背離，很多學校將工作目標放在追求升學率等量化指標上，簡單地將初中教育分流政策歪曲成為淘汰學生的制度工具，這對在當前應試成績不佳的學生會產生難以彌補的不良影響。進一步講，很多學校對初中教育分流的認知存在明顯的偏差。學校的認知偏差導致社會上很多人認為職業學校開設的職業層次低，是差生集聚的地方。很多家長認為職業教育不屬于義務教育的范圍，需要學生承擔更多的學費，所以對于被分到中等職業學校的學生是不公平的。這種刻板印象使得初高中分流制度處于進退兩難的尷尬境地，一方面，初高中教育分流作為普通高中教育和職業教育人才選拔的重要方式，對學生未來的社會身份、經濟收入和職業類型起到很大的決定作用，關系到學生、學校甚至整個教育系統的發展。但另一方面它的公平性和高考制度一樣廣受質疑，其主要是因為初中教育分流的評價標準單一，考試成績作為評判學生的唯一標準。

（二）中等教育類型結構政策中的不足

從類型結構上來看，我國的中等教育結構大體上主要分為普通教育和職業教育兩類。普通中等教育目前仍然占據我國學習教育體系的較大規模，是我國現代社會上普遍認可的主流教育模式，但是隨著對專業人才需求的增加，再加上我國教育體系的不斷調整與改革，職業教育在中等職業教育體系中的地位也在逐漸攀升。1985 年，從《中共中央關于教育體制改革的決定》發布開始，我國政府基本上實現了中等職業教育招生規模與普通高中大體相當的目標。《決定》中提出，“力爭在五年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數[5]。”2019 年國務院印發的關于《國家職業教育改革實施方案》中提出要“優化教育結構，把發展中等職業教育作為普及高中階段教育和建設中國特色職業教育體系的重要基礎，保持高中階段教育職普比大體相當，使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育[6]。”

“職普比”是職業教育事業發展中特殊時期的時代產物，具有重大的發展意義，帶領我國教育事業發展平穩過渡。但是隨著社會發展，政策性設置的比率與社會發展實際需求情況有所出入，保持“職普比”大體相當的中等教育類型結構發展政策也逐漸體現出其存在的局限性。在改革開放的初期，中等職業教育辦學規模與我國恢復和發展經濟的現實需求是不匹配的。為了使中學階段教育適應我國社會主義現代化建設總的需求，大力發展中等職業技術教育勢在必行。首先擺在眼前的是中等職業教育招生難的問題。國家相繼出臺招生政策，層層下發招生計劃，各級政府和中等職業學校不惜成本搶奪生源，形成招生擴源的大躍進。但在規模迅速擴張的情況下，中等職業教育質量并沒有得到相應的提高，反而凸顯出秩序混亂、財政浪費情況嚴重的情況。

隨著時代的發展，我國逐步進入學習型社會，現有的中等職業學校并不能在保證政策要求的數量下發展教育質量，保持普職比大體相當的中等教育類型結構政策是否依舊符合當下的社會要求還有待考量。

（三）中等教育辦學結構政策中存在的不足

中等教育辦學結構主要涉及公辦中學和民辦中學二者之間的關系。公辦教育是指由國家政府部門舉辦的學校，不以營利為目的，其學校辦學資金全額或基本全部來源于政府財政撥款。公辦中學作為國民教育序列中的國家教育機構，是政府辦學的體現，其經營模式和策略與國家政策是分不開的。相對于民辦中學而言，公辦中學在制定經營策略時的靈活性較小，對于現狀應對不如民辦中學迅速。但是公辦中學在經費、師資等方面具有明顯的優勢[7]。中等民辦學校是指由國家機構以外的組織或個人，利用非財政性經費舉辦的中等教育學校，其具有民辦學校和中等教育學校的雙重屬性。

1982 年12 月4 日，在第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第十九條明確規定:“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”這是我國歷史上第一次以憲法的形式明確了民辦教育的合法地位。

在我國中等教育辦學結構中，民辦教育與公辦教育應該處于公平公正的地位，兩種辦學結構之間應該是互為補充的關系，是我國教育系統中不可分割的一部分。但是從與實際結合的情況來看，在公辦教育和民辦教育的并行發展的過程中，民辦教育一直處于相對較弱的位置。從政策方面來看，主要問題在于學校資金、教育政策的制定、執行及監督等方面。

在中等教育開展的實踐過程中，目前我國辦學結構也存在諸多問題：

一是民辦學校招生難，這個問題是導致中等職業學校發展衰退的最重要的原因，即使招來了學生，生源質量與公辦教育相比也普遍較差。

二是民辦教育資源過硬，但教師待遇低、高齡化現象嚴重，師資流動性較大，導致民辦學校教師結構數量不足、質量堪憂；公辦教育良好的教師政策吸引著高質量的教師資源，卻由于經費問題硬件設施相對于民辦學校仍有差距。

三是民辦學校發展缺乏特色，競爭力太低，相對于公辦教育來說社會關注度較低，認可度也不高。現有的政策對于公辦教育的開展有著較高的重視程度，鼓勵發展民辦高等教育，卻不讓義務教育階段發展民辦教育。

同時，政府將包括師資等重要的、優質的教育資源主要投入于公辦教育，造成民辦教育的發展處于一種滯后的階段。

（四）中等教育區域結構政策中的不足

中等教育區域結構主要涉及城市中學和農村中學二者之間的關系。在1985 年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，中央明確了以分散辦學為主的，以“地方負責、分級管理”為原則的教育體制。這一規定擴大了地方政府財政收支管理范圍與權限，教育的投入與管理也隨之逐層下放。但由于地方鄉鎮財力有限，這種多方籌資的辦學模式反而加重了農民家庭的教育經濟負擔，甚至難以滿足教育發展的基本經費需要，客觀上造成“農村教育農民辦，城市教育國家辦”的城鄉差距。

目前，我國教育區域結構中城鄉差異較大，這導致城鄉居民的教育權利出現了不均衡的局面。

第一點體現在辦學條件不均衡，這種不均衡主要表現在城鄉教育投入、教育設施、信息化、學校數量等條件的發展不均衡；

第二點是師資隊伍發展不均衡，主要體現在城鄉教師知識水平參差不齊，教師編制結構無系統規劃，組織培訓落實不一致，師資結構梯隊發展不均衡，教師待遇需求解決情況不統一等等。

第三點體現在學校生源的不均衡，主要原因在“擇校熱”高燒難退，隨工就讀的學生數量急劇增長，招生競爭程序不規范等情況。

第四點是教育質量和發展環境的不均衡，主要體現在城鄉學生綜合素質、教育外部環境等方面所存在不同。