我國大學治理現代化建設的邏輯論析

張繼明 王夢超

摘 要：從根本上說，我國大學治理現代化建設立足于并服務于高等教育內涵式發展，但目前關于我國大學治理現代化尚未形成科學的共識，存在著大學治理泛化、虛化和淺表化等認識論問題，背離了高等教育內涵式發展的內在要求。為此，重塑我國大學治理現代化的認識論基礎，明確其內在邏輯，是我國大學治理實現功用性價值，同時也是推動高等教育高質量發展的前提條件，因而成為我國大學治理現代化建設的當務之急。

關鍵詞：大學治理;治理現代化;高等教育內涵式發展;認識論;邏輯

高等教育作為一個特殊的社會活動領域，其基本屬性、運行邏輯、體系結構及變革要求等共同決定著特定大學治理模式的選擇與調整。當前，以質量提升為核心的內涵式發展反映了我國高等教育體系嬗變、優化與創新的趨勢，構成了整個高等教育體系建設的基本語境，因而也構成了大學治理改革的根本依據。基于高等教育內涵式發展及變革大學治理傳統的需要，以及現實中大學治理存在的認識論偏差，本文提出，我國大學治理應首先建立起以“有效治理”為核心的認識論基礎，這是實現治理現代化的必要前提。

大學治理現代化必須立足于內涵式發展

1.高等教育內涵式發展的概念闡釋

內涵式發展是我國制定和實施高等教育質量戰略的理論創造、話語標識與重要遵循。所謂高等教育內涵式發展是以追求質量持續提升為高等教育改革的出發點和落腳點，為此要遵循高等教育內外部關系規律，構建高等教育生態化系統。一方面，要推動高等教育自身實現結構、功能優化;另一方面，高等教育要建立起與環境間的動態平衡關系。具體來說，也就是要充分尊重高等教育作為一個獨立的、具有特殊屬性與邏輯要求的社會活動的內在規律，尊重大學的組織規律和辦學規律，用符合高等教育及大學規律要求的方式實施管理和服務;同時，也要客觀地認識到高等教育或大學作為社會子系統的角色，準確把握其與政府、市場間的關系規律，使之既相互獨立，避免相互越界形成不當干預，又相互促進，成為彼此發展的支持條件;最終表現在高等教育或大學的生產過程和輸出上，就是知識生產和應用過程的優化與高效，人才培養質量、科學研究質量和社會服務質量的持續提高。需要指出的是，高等教育內涵式發展并非一個普適性的概念，中國特色高等教育內涵式發展意味著高等教育的改革與創新必然立足于特殊的經濟、社會和教育發展階段，尊重我國特殊的體制機制和文化傳統。背離了本土化原則，高等教育發展就會喪失必要的條件支撐，也就遑論內涵式發展。

2.大學治理現代化是內涵式發展的根本要求

高等教育是一個系統化的結構或活動過程，制度要素是構成這個系統的重要內容，高等教育內涵式發展自然也意味著高等教育制度的改進，是“以提高質量為核心的質量、結構、公平以及制度等各要素統一、協調、可持續發展”[1]。因此，在高等教育內涵式發展過程中，需要以高等教育質量提升為依據，探索高等教育體制機制的改革與創新。也正是在這個意義上，伴隨著20世紀末高校擴招的啟動和高等教育質量問題浮出水面，現代大學制度作為高等教育體制機制改革的集中反映，開始成為我國高等教育學界的專門研究領域，而現代大學制度建設的根本正在于通過制度改革來提升大學辦學水平和高等教育整體質量。因此，高等教育內涵式發展還意味著高等教育制度的先進性，即建立起現代大學制度，而且要立足于中國高等教育的特殊需要和特殊環境，建立中國特色的現代大學制度，推動我國由高等教育大國向強國轉變。現代大學制度的使命在于促進以高校為中心的各利益相關主體在權力、責任和利益等方面的合理分配，其核心是解決政府與高校之間、大學行政管理與基層學術之間的矛盾關系[2]。在現代大學制度探索過程中，治理作為一套理論和實踐體系，越來越受到重視。從其基本邏輯來看，治理強調不同利益相關主體間相對獨立、民主的關系與協商、合作、共享關系，其本質亦在于不同主體間的權責分配。大學治理與現代大學制度建設具有根本一致的哲學理念、價值取向和現實功用。但基于話語流變的原因，大學治理逐漸指代了我國大學制度改革的方向與主要內容。隨著黨的十八大和十九屆四中全會先后強調“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的目標，現代化成為探索大學治理的基本方向。大學治理理念的提出和大學治理現代化的全面推進，反映了當下以及未來較長時期內中國特色高等教育內涵式發展戰略的客觀要求。

現階段我國大學治理現代化的認識論反思

大學治理因應了我國現代大學制度建設的邏輯與價值取向，符合黨和國家推進國家治理體系與治理能力現代化的要求，反映了高等教育內涵式發展的內在需要;但從現實來看，我國大學治理的現代化探索存在著一系列認識上的誤區，背離了高等教育內涵式發展的客觀要求，需要給予深刻反思，從而能夠建立起關于我國大學治理現代化的認識論基礎。

1.治理的泛化：混淆管理和治理間的邊界

英國學者格里·斯托克從五個方面來界定“治理”，包括：治理主體指出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者;治理明確指出在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責任方面的模糊之點;治理明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴;治理指行為者網絡的自主自治;治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威，政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此[3]。可見，治理的核心在于權力主體的多元化、權力主體的自主性及相互合作關系。治理理論引入我國高等教育研究，反映的是現代大學制度探索中對打破政府一元權力管控、尊重和發揮學術權力與民主權力的愿景，因而在我國大學治理語境下，“治理”與“管理”有著嚴格界限。當論及我國大學治理時，主要是要在科學處理政府、大學及其內外部權力主體間關系基礎上凸顯學術權力的中心地位，包括切實轉換政府角色及其職能實施方式，擴大高校辦學自主權和彰顯教授治學的學術主導權以及為社會或市場主體參與高校改革發展提供空間。但既有的大學治理研究存在將治理泛化的傾向，未能嚴格遵循治理理論的基本邏輯，模糊了治理與管理間的邊界，因而也就難以突破我國以政府為中心的行政化制度傳統對大學創新的束縛。

2.治理的虛化：脫離于我國特殊的高等教育現實

治理理念與理論引入我國現代大學制度建設，其目的在于突破大學制度傳統模式的限制，改進我國高等教育及大學發展，因此關于治理的理念和設計必須轉化為高等教育實踐，成為真實的辦學主體行為，而治理的有效實施又必須建立在我國高等教育發展和大學制度建設的現實基礎之上。但現有的大學治理研究在很大程度上停留于理論層面，甚至由于缺乏實踐基礎而淪為空想，即存在研究虛化問題。一是部分學者陷入“向西方學習”的邏輯慣性，尤其是唯美國等發達國家高等教育模式是瞻，在對他國大學治理經驗進行推介的基礎上，簡單化地提出我國大學治理改革的“啟示”，卻忽視了我國高等教育和大學制度建設的特殊性，更忽視了發展中國特色哲學社會科學理論、探索中國特色現代大學制度和大學模式的學術責任，忽視了扎根中國大地辦好中國社會主義大學的歷史使命。二是與西化思維相對的是，還有部分學者流連于歷史故舊，試圖從歐洲中世紀大學、我國民國時期大學甚至宋明書院的辦學經歷中移植“經驗”，試圖借古鑒今，卻忽略了大學是一個隨著時代與社會變遷而分化了千余年的機構[4]，唯有立足于中國新時代、新國情、新需要，來探討古典大學及大學經典理念在當今大學治理中的作用，才符合大學發展趨勢及其制度調整的邏輯。三是大學治理研究的理想化問題，即把治理視作解決我國大學發展與制度改革中的問題的靈丹妙藥，忽視了我國大學制度改革的復雜性和艱巨性，缺乏對治理失靈及大學治理風險的理性預期。

3.治理的淺表化：缺乏對中國體制和文化優勢的發掘

我國大學制度改革是一個長期、復雜和艱巨的系統工程，受到深層次因素的掣肘，因此大學治理改革需要深入到體制、文化、傳統、利益與人性深處去探求本質問題、實質問題，唯如此才有可能動搖落后模式的根基。但反觀學界發現，很多研究仍在很大程度上停留于問題表面，或者陷入“頭痛醫頭腳痛醫腳”的思維困境，正如有學者批判的“項目化”高等教育質量治理[5]，或者走不出向西方簡單移植的“拿來主義”慣習，唯西方、唯美國傾向嚴重，或者狹隘解讀“中國特色”，以堅持體制為名固守某些制度局限，而缺乏批判性的所謂改革是無法真正推動傳統高等教育體系走向創新的。因此，未來我國大學治理的探索必須在堅持基本原則和尊重科學規律的前提下，秉持系統的、深入的、內在的、批判的工作方法，建構有效的大學治理模式。

我國大學治理現代化的邏輯要求

在認識論上存在的諸多問題，最終指向的是大學治理設計的有效性問題。缺乏正確的認識論基礎，大學治理實踐必然會陷入誤區，而在大學治理改革過程中，制度失靈或治理失靈問題并不鮮見。因此，我國大學治理要走向現代化，實現有效治理，前提是明確大學治理的內在邏輯，尤其是在正確理解大學治理一般邏輯的基礎上把握中國特色大學治理的特殊邏輯，為我國大學治理現代化奠定認識論基礎。

1.大學治理及其現代化的一般邏輯

1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》研究報告中提出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程[6]。與統治、管理相比，治理及其理論的關鍵詞是多元、平等、協商與共享。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。“共建共治共享”亦較好地體現了治理精神。因此，治理的現代化探索要符合治理的基本精神，即不同利益相關者具備了相對均衡的參與機會，通過協商達成共識，通過協作實現共同利益，通過利益共享實現共贏;由于治理本身具有失靈、失敗的可能，治理現代化是一個持續觀照內外部環境中的各種影響因素的過程，治理模式能夠得以持續調整，從而能夠規避和克服治理失敗的風險;治理的意義最終體現在實踐效果上，故現代化治理的“有效性”表現在治理目的的達成上，包括組織持續改進、運行質量不斷優化，組織目標順利實現。大學是一個特殊的教育、學術和文化組織，需要有反映大學精神和大學邏輯的治理體系，而這個治理體系要具備有效性，意味著在現代化治理框架下，政府、大學、社會機構等大學內外部利益相關主體構成一個相互融合、促進的有機統一體;在這個過程中，各利益主體或權力主體尊重學術權力的中心地位，形成以學術權力為服務目標的權力格局，實現符合學術本位的大學權力秩序的“差序格局”[7]，大學及其內部學術利益得到了優先保障，學術功能能夠充分發揮，大學各利益相關者從而能夠共享知識發展與智力服務收益。大學治理并非要消除政府、大學與市場及大學內部各權力主體間的矛盾，從某種意義上說，諸主體間的這種矛盾源自各自作為一個特殊組織而產生的組織邏輯差異性，治理的功能在于促成各主體實施合作性博弈，在博弈中形成妥協性共識，從而獲得共同收益。

2.我國大學治理現代化邏輯的特殊要求

大學治理是國家治理體系的一部分，不同國家、地區的大學治理具有不同的性質、使命與邏輯。對于我國而言，現代化的大學治理必須能夠解決我國高等教育內涵式發展進程中面臨的諸種矛盾，主要包括規模戰略思維定勢與質量提升戰略間的矛盾、大學行政化管理與學術本位的組織邏輯間的矛盾、大學的教育功能與科學研究功能間的矛盾、價值理性與工具理性及功利性文化間的矛盾等。尤其是解決以行政化、官僚化為主的中國大學制度之積弊，真正建立起學術本位的大學治理結構。也即，在現代化治理框架下，大學的法人實體地位得以鞏固，與政府之間建立起了契約關系，政府由管控型政府轉變為服務型政府，專業化服務能力增強;學校內部行政管理轉變為服務型行政，學術委員會主導學術管理，基層學術組織主導學科建設、科學研究和教學，教授的治學權在大學章程中得到充分保障;市場或社會組織通過適合的方式參與大學的專業、課程建設等;作為大學治理的基本形式，大學評價機制要遵循《深化新時代教育評價改革總體方案》核心精神，真正體現管辦評分離的改革導向，保障大學自評的主體地位，強化第三方評價的專業優勢，踐行政府評價的宏觀指導原則等。概言之，立足我國現階段高等教育改革和管理制度面臨的問題，有效探索解決問題的方式方法，以此來推動實現高等教育內涵式的發展，大學的產出能力、服務能力和核心競爭力得到了持續增長，這是我國大學治理現代化的功用目標。

但要實現這一功用目標，大學治理現代化必須反映國家治理體系與治理能力現代化建設的內在要求，或者說，我國大學治理現代化必定是中國特色的大學治理現代化。具體來說，一方面，我國大學治理現代化建設要反映國家積極干預和大學自主發展相結合的體制優勢，既要發揮政府統籌全局、集中投入重點發展的獨特優勢，又要充分調動各高校立足地區和自身需要、尋求特色發展的創新智慧;另一方面，要凸顯以“和”為表征的中國傳統和民族智慧的文化優勢，促使大學重塑國家重器之角色觀，堅定以國家和人民為本的使命觀，適應以協同發展為重要特征的科技與經濟社會發展趨勢，強化戰略聯盟和集群治理，在合作性博弈基礎上充分發掘協同創新優勢[8]。總之，“中國大學現代化治理”運用中國特色優勢，解決中國大學的改革與治理問題，促進中國大學高質量發展。

本文系山東省教育科學規劃2020年重點項目“中國特色大學治理模式構建路徑研究”（項目編號：2020ZD018）研究成果

參考文獻：

[1]張德祥，林杰.“高等教育內涵式發展”本質的歷史變遷與當代意蘊[J].國家教育行政學院學報，2014（11）：3-8.

[2]張茂聰.大學內部管理制度改革與創新研究[M].濟南：山東人民出版社， 2018：14.

[3]格里·斯托克，華夏風.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志（中文版），2019，36（3）：23-32.

[4]鄔大光.大學分化的復雜性及其價值[J].教育研究，2010，31（12）：17-23，43.

[5]陳廷柱.警惕高等教育質量項目化[J].大學教育科學，2019（5）：11-12.

[6]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：4.

[7]張繼明.略論大學權力結構的差序格局—對大學治理語境下“權力制衡論”的反思[J].高校教育管理，2018，12（5）：47-53，70.

[8]張繼明，王洪才.基于協同發展的高校集群治理—我國高等教育治理現代化建設的一個重要向度[J].復旦教育論壇，2020，18（5）：12-18.

（作者單位：濟南大學教育與心理科學學院）

[責任編輯：苑聰雯]