土地流轉過程中新型農業生產經營主體的法律問題研究
——以山東省Z縣為例

張 欣

(山東理工大學法學院，山東 淄博 255000)

1 新型農村經營主體的概述

新型農村經營主體，是以家庭承包經營為基礎，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業為骨干，其他組織形式為補充的新型農業經營體系。基于此概念，應該把農民作為一種新的職業，可稱之為新農民，是舊農民向新農民的轉變。與以往相比，新型農村經營主體逐漸向專業化、職業化方面發展，農業生產優質勞動力資源回歸，甚至有很多高素質人才和專業農民加入。但是新型農村經營主體在土地流轉中其權利的實現，利益的保護等方面尚存在一些問題需要進行探究。山東省Z縣的農村流轉從2016年開始實施，截至2018年，共計6.1萬畝土地實現流轉，實踐中以“反租倒包”的流轉方式，即明集鎮農民將土地打包授權給村委會，并簽署土地意愿書，由村委會預先支付租金，反租（反包）給村委會；同時村委會又將作為中介，集中將村里的土地出租給新型農村經營主體（其中專業大戶占絕大部分），根據農村土地承包法第五十三條的規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。”通過競標的方式，價高者得，保證想種地者可以有地可種，租金固定，由專業大戶自負盈虧。這一流轉方式涉及2次流轉：農民將土地承包經營權出租給村委會，村委會再將土地承包經營權出租給新型農村經營主體（專業大戶）。這種流轉方式債券性的變更了農地利用關系，在一定程度上解決了農地的細碎化帶來的生產效率低下等問題。同時針對土地流轉問題也設立法律顧問制度，在加強普法宣傳教育的同時減少法律糾紛，保障各方主體的合法利益。

2 新型農業生產經營主體在土地流轉中的利弊分析

2.1 價值所在

隨著經濟的發展以及農民擁有更多的勞動選擇方式，留守在農村的大多是老年人，勞動力的缺失導致土地的利用率不高甚至土地閑置荒廢，在土地流轉之后，由新型農業生產主體承包經營土地，在自身獲得收益以外，也為在外打工的農民或無力耕作的農民增加一份收入。甚至在新型農業生產主體承包經營土地后，可以轉移農村富余的勞動力，使富余勞動力從土地分離出來，走出農村從事其他產業或者工作，在一定范圍內推動了城鎮化的進程。

對于農業而言，新型農業生產經營主體加入土地流轉過程后，通過承包大塊連片土地經營，引進科學技術進行土地管理，使得最先進的大型機械得以充分運用，以此來深挖土地潛力，減少了生產成本，促進農業朝著機械化、規模化、現代化方向邁進；且在高效便利的同時利用科學合理的方式種植，從而增加了糧食產量，激活農業的生產活力，延緩了農業老齡化進程，而今新型農業生產經營者已經成為農業現代化的主導力量。

新型農村經營主體的加入也使得農村產業架構得到的一定程度的調整，加快了產業結構的步伐，對農村的產業發展也起到了促進作用。實踐中村委會在作為中介流轉土地的過程中也會增加部分建設收入，例如在解決土地歷史遺留問題時，多余土地得到重新規劃，將其再分配出租的資金以及中介過程中產生的相關資金作為新的建設收入，增加了農村集體收入。明集鎮村集體年均收入增加370余萬元，村委會利用這方面的收入進行文化建設、新農村建設（文化墻，書屋，各種活動）、政治建設等，豐富村民的精神文化生活，也為實現鄉村振興邁出了結實的一步。

2.2 面臨的困境

但是在看似完美的土地流轉過程中，實踐中同樣也會出現很多令人擔憂的問題。首先在土地所有者即農民方面，由于新型農業生產經營者需要承包集中連片的土地進行規模種植，但是在土地集中過程中，由于農民的認識不足、不情愿以及歷史遺留問題（如分地時憑借關系遠近分的地多地少）以及有的新增人口沒有地等方面的問題，部分農民出于懷疑、不信任以及拒絕的心理，導致土地集中難以成片，村委會需要將土地重新進行規劃劃分，使得各家各戶劃分的土地達到公平合理的程度，使得土地可以集中出租。這時就需要村委會每家每戶進行協商調解，尤其是折成地、溝邊、河邊、遮陰地等土地的分配處理，在實踐中的困難需要足夠的時間協調以及充分的普法工作予以克服。在協調期間，村委會是否會強行要求農民出租，是否真正保護農民真實意愿也是未知。根據山東省《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》《關于開展“一村（社區）一法律顧問”工作的實施意見》要求，山東省內推行“一村一法律顧問”工作。在明集鎮每村皆聘請當地的律師事務所律師作為法律顧問，定期走訪各村進行普法宣傳以及在土地流轉過程中接受法律咨詢、解決相關糾紛。但是在實踐中由于村民對其認知性不大，即使產生糾紛也不一定第一時間尋求法律顧問的幫助，因此法律顧問制度容易流于形式。

其次，中華人民共和國村民委員會組織法第2條第1款規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。作為一個獨立的自治組織，村委會不隸屬于其他政府部門管理，但是在土地流轉過程中其每年不斷增加的建設收入由其自行管理，使得村委會可以在提升經濟基礎上加強民生建設、精神文明建設，但是村委會增加的建設收入是否可以得到合理的利用，資金的提升是否會滋生貪污腐敗等方面問題，也是現在的實踐中需要預防探討的問題；此外根據農村土地承包法第五十五條：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。”實踐中，當土地承包經營發生糾紛時，村委會作為土地流轉的中介，一方面聯絡新型農業生產經營者，另一方面協調土地所有者，無論哪一方對于土地流轉出現問題，第一責任主體都應該是村委會，村委會作為自治組織是否應該增強其自身權利而非僅僅是起到協調的作用，這是應該關心的問題之一；但是如果給予村委會的權力過大，以及在土地流轉過程中的村委會權責劃分方面，是否會造成一些不利后果，對于這些問題如何防止也是后續應關注的重點。

在新型農村經營主體方面，其自身由于政策上的吸引，如糧食補貼、保險以及政府組織講授科學種植等，利用科技下鄉進行新的職業發展，一方面提升自身的經濟收入，另一方面提升土地的利用率。以明集鎮為例，科學技術的運用的確可以更好地發展農業，但是其未形成產業鏈式的發展，無法保證糧食利益的最大化，且隨著新型農業生產主體不斷加入，競爭越加激烈，沒有鮮明的地方特色和主打產品很難在未來的發展道路上走的更遠。此外根據農村土地承包法第36條：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。”規定，允許承包方依法轉包、出租、互換或者其他方式流轉土地承包經營權的，但是實踐中容易出現承包方私自將土地轉包，可能會出現使承包方變成“二地主”的情形，也容易出現以出租的名義規避法律的行為，甚至改變土地用途的行為。

3 完善路徑

3.1 加強農民法律宣傳教育，發揮法律顧問作用

在土地流轉過程中，土地的獲得是極為重要的一環。在土地集中過程中，農民的自愿配合將更快促進土地流轉的實現。但是由于優質的青年勞動力大多選擇外出打工，留守的老年勞動力在法律認知方面接受比較緩慢，需要在實踐中不斷加強對農民的法律宣傳教育，讓其可以全面充分認識到自己的權利，做到在公平、自愿、有償的基礎上讓農民自由支配土地，而不是采用強迫方式扭轉村民真實意愿，尊重農民真實的內心選擇，哪怕最后的結果的確有利于農民。在此基礎上也應當充分發揮法律顧問的積極作用，而不是喊口號，流于形式。在討論、決定重大事項之前，應當聽取法律顧問的法律意見，聘請的法律顧問應當真正了解鄉村實踐，懂得農民真實的訴求，切身維護好農民合法的權益。

3.2 村委會職權進行規劃

在土地流轉過程中處理新型農業生產經營者的問題時，村委會作為不可忽視的中介者身份，其權利的規劃至關重要。既不能忽略其在協商新型農業生產經營者與農民的關系中的作用，也不能過分依賴其對于糾紛的解決方面的職能。農村土地流轉是依靠于農民與村委會之間、村委會與新型農業生產經營者之間的信任實現。根據農村土地承包法的第55條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。”如果村委會僅僅起到調解的作用，可能會造成這份信任帶來的權利與其解決問題權力并不匹配，要保障這份信任長久支撐下去，就要賦予村委會在土地流轉中足夠的權力來處理土地糾紛。但是足夠的權力不代表全部的權力，在一些重要的糾紛處理上依舊要對村委會進行限制，要充分重視農村土地承包仲裁機構、人民法院的作用，與此同時也要對其財政收入的進行制度規劃，防止貪污腐敗行為的發生。

3.3 利用大數據發展生產，形成地方特色

新型農業生產經營者可以做到土地的集中連片種植，并利用科學技術進行機械化、規模化、現代化發展，但是對于技術的運用很多新型農業生產經營者并沒有運用到大數據處理。在形成產業鏈發展的過程中，利用大數據處理檢索信息中存在的巨大數量及其內在隱藏的關系，更有利于新型農業生產經營者掌握完備的信息，把握當地農業地方特色，在日漸激烈的競爭中打造自己獨特的地方優勢，通過產業鏈發展鞏固發展優勢，進一步促進農業的蓬勃發展。在大數據的幫助下，甚至可以上升為地區特色，推動地區的綜合發展。

3.4 對私自轉包現象進行控制與預防

《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第32條規定：“承包方依法采取轉包、出租方式將土地承包經營權部分或者全部流轉的，承包方與發包方的承包關系不變。”當新型農業生產經營主體作為承包方再次轉租時，其與發包方的承包關系不變，農村土地承包法是將土地承包權作為一種物權（財產權）加以定性和確認的，新型農業生產經營者作為權利人處分土地承包經營權是應有之義。私自轉包容易導致土地用途的改變或者以出租名義規避法律，在責任追究上實際用地者與土地經營權權利主體之間會產生糾紛矛盾，因此需要對私自轉包的行為進行嚴格規制，做好上報備案工作，在實踐中加強確權調查工作力度，對私自轉包現象進行控制與預防。