通遼市種子生產經營備案工作中存在的問題及對策

付 哲，郭哲峰，王 磊，叢琳，董蘊琦

(通遼市農業技術推廣中心，內蒙古 通遼 028000)

通遼市地處內蒙古自治區東部，下轄1個市轄區、1個縣級市、1個縣、5個旗；農作物總播種面積在2100萬畝以上，近年來，隨著《種子法》的實施，全市種子市場如雨后春筍般發展，主要表現為門店多、品種多、品種更新快等特點（2021年通遼市生產備案的公司有6家，備案生產品種32個。備案的種子門店總計1479家，備案銷售品種總計1196個，其中雜交玉米品種823個、高粱品種117個、谷子品種104個、辣椒品種78個）。這方便了廣大農民購種。但也同時出現了種子經營無門檻，經營品種“多、亂、雜”，經營者素質參差不齊，市場監管難等問題。而種子生產經營備案制度是確保用種安全的第一步，可以有效把控種子流通環節，實現種子流通的可追溯管理，是規范種子市場秩序和凈化種子市場環境的重要舉措，全國各級部門開展此項工作見仁見智[1]，備案方法差異較大。

1 種子備案工作中存在的問題

1.1 種子生產經營備案機構不統一

通遼市有的旗縣由種子管理機構承擔；有的旗縣將種子經營備案工作納入政府政務中心或政務審批局[2]；有的旗縣種子經營備案工作由種子管理機構和政務中心合作共同完成。2021年7月通遼市農業主管部門根據自治區農牧廳的文件精神，對種子生產田進行檢查，某旗農業主管部門接到檢查通知后，才去政務審批局領取到該旗轄區內種子生產備案的相關信息。備案就是生產、經營主體向農業主管部門報備所生產經營種子的過程。備案到政府政務中心或政務審批局，而農業主管部門不能及時掌握了解到相關備案信息，這樣的備案沒有意義。政府政務中心或政務審批局是農業主管機關，所以備案不應該由政府政務中心或政務審批局來做。

1.2 種子生產經營備案材料形式不統一

有的旗縣要求既可以網上上傳材料，也可以提交紙質材料備案；有的旗縣要求只能網上上傳材料；有的旗縣要求既要網上上傳材料，同時要求提交紙質材料。

1.3 種子生產經營備案材料內容不統一

備案不是行政許可，農作物種子生產經營備案是告知行為，只要種子生產經營者提交的材料符合《農作物種子生產經營許可管理辦法》的要求，就應當受理備案，做到“應備盡備”“備后再查”。但是，由于各旗縣轄區范圍大，門店多、品種多，農業行政執法檢查必然存在很大的滯后性，很多種子違法行為被發現時，違法種子已經銷售入戶，甚至已經種到地里；有的已經備案的違法種子，甚至已經造成了減產損失，農戶上訪時才被發現，后續解決很困難。

有的旗縣備案機關為了通過實施種子生產經營備案工作，從源頭上預防未審先推、假冒偽劣或淘汰退出品種種子進入市場，保障農業生產穩定發展。除了上述材料外，還需要提供加蓋供種企業公章的農作物品種審認定證書、種子供應企業的生產經營許可證、營業執照復印件、申請者的法人身份證等材料。有的還要求提供種子的包裝或包裝照片供審核。這樣卻背離了備案初衷，把備案變成了前置審批。因為備案就是生產、經營主體向主管部門報備所生產經營種子的過程。

1.4 備案主體不統一

備案主體應該是本轄區的經營戶，有的旗縣備案機關對轄區外的在本旗縣有種子經營業務的外地公司、種子銷售代理商也進行備案。這就造成統計本轄區備案網點時，很多外地的公司、代理商也被系統當做本轄區內網點統計進來，造成統計結果不準確。2021年有的旗縣已完全改正。

1.5 備案不方便，經營戶缺乏主動性

有的經營戶位置在離旗縣政府所在地較遠的鄉鎮，需要提交紙質材料備案的經營戶就會因為上報材料時交通不便和花費時間較長、耽誤店內經營而不愿意主動備案。經營戶備案態度很不積極，導致備案效率低。

1.6 備案戶水平參差不齊，種子備案工作困難

部分備案經營戶的經營人員文化水平有限，不能獨自完成備案中各項內容的填寫。品種一欄填寫不規范[3]，如本地主推品種“京科968”，由于品牌、商標較多，部分商戶填寫為“德農968”“屯玉968”“登海968”“現代968”“SPR968”等；種子企業一欄填寫的與種子生產經營許可證上的不一致等。上報的材料內容總是缺少或填錯，備案時零售商名稱時常填寫為經營者姓名或簡稱，與營業執照的名稱不一致；種子類別填錯；各種情況，漏洞百出，給備案審核工作增添了不少困難。

1.7 種子備案內容不實，存在假備案現象

種子備案工作由備案主體自行在網上填報，缺乏監督，經常出現內容不實，數據造假。檢查種子經營門店時發現，有的備案經營戶怕麻煩，上報的備案品種個數與實際經營的品種個數不符、品種實際的進貨數量與備案數量也不相符等現象[4]。制種田檢查時發現，有的公司沒有實際落實種子生產，卻進行了種子生產備案。

2 種子生產經營備案工作的改進對策

2.1 加強備案機構和執法部門銜接，提高執法的效率

農業主管部門不能根據備案申請者提交的有限材料來認定備案申請者的種子生產經營行為是否合法合規；受理備案不等于該種子審定情況、生產主體情況符合有關法律法規要求。

在備案管理中，部分管理人員發現生產經營者提交的備案申請材料符合形式要求，但是審定情況或生產主體可能違法違規時，做簡單的駁回處理或要求當事人撤回申請，這樣的簡單處理實際上放棄了對可能違法線索的進一步追查，不利于凈化種子市場，打擊違法生產經營種子行為。

在受理備案后應當重點審查品種審定情況、生產經營主體情況；對于在備案管理中發現的可疑線索，應及時移交綜合執法機構，尤其在市場執法檢查中對未備案的品種以及備案管理人員移交的可疑線索逐項核實，重點檢查；從而提高執法的效率，降低執法成本，增強對違法行為的打擊力度[5]。

2.2 完善種業大數據平臺

要發揮農作物種子生產經營備案的監管作用，必然要求對受理備案的品種進行審查。人工搜索品種審定情況、生產經營主體情況時，工作量極大。現在，人工搜索相關信息的權威平臺就是農業農村部的種業大數據平臺。

目前，雖然種業大數據平臺已經比較完善了，但還是有一些品種審定、登記及種子生產經營許可信息等在大數據平臺上查不到，農業農村部種業大數據平臺應當及時進一步完善主要農作物品種審定信息、非主要農作物品種登記信息、生產經營許可信息，使種子管理工作人員能及時查詢到備案種子中違法種子的信息。

2.3 統一備案的機構、材料形式、材料內容、主體等，加強對各地農業主管部門的業務指導

備案不是審批行為，沒有必要由政務中心或政務審批局備案，致使備案工作與種子管理、執法工作脫節，農業主管部門對轄區內種子生產經營狀況不能及時、完全掌握。

農業農村部、自治區農牧廳應加強對各地農業主管部門的業務指導，對不符合有關法律、法規規定的做法及時給予糾正，統一備案材料形式、材料內容、備案主體等。下一步，通遼市農業主管部門會督促旗縣種子備案部門落實自治區的有關文件精神，督促旗縣管理部門依法備案。

2.4 積極組織相關培訓，提高種子從業人員專業素質

加大對種子從業人員法律法規宣傳培訓力度，詳細講解種子備案的法律責任及備案程序，讓經銷商能從根本上了解自身的職責和權利，確保種子經銷商能充分了解種子生產經營備案工作的基本流程。目前培訓工作的困難是沒有經費，也不允許向受培訓商戶收取經費，這需要有關部門給予支持。

2.5 完善相關法律法規、規章，使備案工作能起到相應的預防作用

經過這幾年的實踐工作發現，現在實行的備案制度存在較大的缺點、漏洞，是不完善的。若嚴格按照目前的備案制度執行，弊端很大，就像漏勺打水，耗費了人力、物力，沒能起到預防違法的作用。農業農村部、自治區農業主管部門應該修改備案相關的法律法規、規章，設置合理的備案條件，比如：受委托代銷及原包裝銷售備案的品種應該經過國家或自治區審定、登記（在適宜的生態區內），或經過同一適宜生態區引種備案等。使備案工作產生違法預防功能，這樣才能節省人力物力，事半功倍。