“1+X”證書制度下職業教育證書管理體系中的問題及應對策略

許丹

長沙衛生職業學院口腔學院，湖南長沙 410000

2019年1月，國務院頒布《國家職業教育改革實施方案》，提出“啟動1+X證書制度試點工作”“鼓勵職業院校學生在獲得學歷證書的同時，積極取得多類職業技能等級證書”[1]。“1+X”證書制度將促進職業教育的改革，提高職業技能等級證書的地位，拓寬就業準入途徑。2019年4月，老年服務與管理、建筑工程技術等5個領域開始進行“1+X”證書試點。2019年9月，教育部職業技術教育中心研究所又發布了電子商務數據分析、網絡運營推廣等10個專業試點方案，隨后確定了試點院校3000余所。“1+X”試點專業的逐步擴大及試點院校的增加對職業教育證書管理體系提出了嚴峻的挑戰。在學歷證書+職業資格證書制度時期，我國因職業教育證書管理制度的不完善，就出現了證出多門、證書含金量降低等問題。因此，2019年4月，教育部協同國家發改委等部門頒布了《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，《方案》中強調“要建立職業技能等級證書和培訓評價組織監督、管理與服務機制”[2]。由此可見，完善職業教育證書的管理制度、建立有效的證書管理體系對“1+X”證書制度的順利實施至關重要[3]。

1 我國職業教育證書制度的歷史沿革

1.1 雙證書制度的實施

新中國成立初期，我國參照蘇聯的經驗實行工人技術等級考核制度，要求國營企事業單位工人參加以安全生產、業務能力等內容為主的筆試與操作測試，以認定工人技術等級。1983年，國務院頒發的《工人技術等級制度》規定了各工種的考試范圍，考核由政府主導，各地區、各單位組織。為了適應我國經濟體制改革和就業市場需要，1993年中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干規定》，規定中指出：“要制定各種職業資格標準和錄用標準，實行學歷文憑和職業資格兩種證書制度”，這是雙證書制度在我國的首次提出[4]。

1994年2月，原勞動部、人事部下發了《關于頒發<職業資格證書規定>的通知》，《規定》中明確指出職業資格是對從事某一職業所必備的學識、技術和能力的基本要求[5]，并確定了我國職業資格證書的分類與管理。

1996年，我國職教法第八條規定:“實施職業教育應當根據實際需要，同國家制定的職業分類和職業技能等級標準相適應，實行學歷證書、培訓證書和職業資格證書制度”。雙證書制度正式的實施，為技術型人才開辟了晉升途徑，保障了持證者的就業優勢，同時對職業院校的教學提供了參考與評價標準，對促進教育改革、提升學生就業能力起到了積極作用[5]。

1.2 職業資格證書制度的規范

隨著我國社會主義市場經濟體系的不斷深入，職業種類增加，職業資格證書出現了一些弊端。①證書交叉重復。有些地方、機構對同一工種各自設置了職業資格證書，導致證書名目多、交叉重復，降低了證書的統一性與通用性；部分機構因利益驅使隨意舉辦職業資格培訓與考試，收取高額培訓費用，加重了考生的負擔。據統計，至2014年底，我國至少有2 695種職業資格證書，行業協會等社會團體頒發的就有1 500多種[6]。②證書監管不嚴，部分證書含金量降低，準入效應難以形成。部分部門對于上崗員工的職業資格疏于監管，加之有些企業為了降低生產成本，聘請無證人員上崗工作，導致職業資格證書的含金量與準入效應減低。并且，由于證書種類繁多，給市場監管增加了難度，降低了行業企業的認可度。③證書標準滯后于行業企業的發展要求。部門證書主管部門與職業院校忽視了行業企業在證書制定中的參考作用，又由于院校內實訓設備無法及時更新，考核條件及所制定的考核內容難以跟上生產一線的發展。我國行業企業大部分重效益輕教學，并沒有積極參與職業資格證書的標準制定，由此導致職業資格證書考核內容與行業發展脫節，學生考取了證書卻并不能勝任證書所指向的工作崗位。因此，在2007年，國務院辦公廳印發了《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》，要求清理規范職業資格的設置、職業資格考試與鑒定、職業資格證書的發放與印刷、職業資格培訓與收費、完善職業資格制度[7]。2014年2月，國務院印發《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》，開始逐步取消部分職業資格認證和許可項目。2017年人力資源社會保障部出臺《人力資源社會保障部關于公布國家職業資格目錄的通知》，明確144種職業資格，“目錄之外一律不得許可和認定職業資格”。

2 “1+X”證書制度的提出

在國家產業結構調整，復合技能型人才需求日益增加態勢下，現有的職業資格證書出現了覆蓋面不夠、跟不上行業企業的發展等問題。為促進職業教育與產業融合，提高人才培養質量，我國在2019年啟動了職業院校“1+X”證書試點工作，“1”指代教育部頒發的職業教育學歷文憑，反映院校育人質量；“X”證書是由人社部主管行業企業院校共同開發的職業技能等級證書，反映了從事某一職業所需要綜合能力[8]。“1+X”證書制度的試點將深化職業教育辦學模式改革，促進學歷證書與技能等級證書融通，擴展勞動者就業準入途徑，同時也是深化校企合作、促進國家資歷框架建設的重要舉措[9]。

①“1+X”證書將提升初中高級各類職業技能證書的地位，擴展勞動者的就業準入途徑。目前，我國職業資格證書僅存100余種，準入類的僅剩幾十種。但由于國家產業結構的轉型，專業種類的增加，現有的職業資格無法滿足市場需求。并且，各高等院校正持續新增新型專業，而這些新型專業的學生畢業后考取合種職業資格上崗工作，是當下職業資格證書制定部門亟待解決的問題。而《國家職業教育改革實施方案》中規定“各類職業技能等級證書具有同等效力，持有證書人員享受同等待遇”，由此肯定了職業等級證書的地位，打破了行業企業原有的以職業資格證書為主的單一的準入模式。

②“1+X”證書將塑造更多的復合型人才，緩解結構性就業矛盾。由于產業升級和經濟結構調整，現代社會對于人才的要求更高。現在的工作崗位不僅僅要求畢業生掌握本專業的知識技能，并且要求畢業生對信息化技術要有基本的了解，還需要其有跨專業的知識儲備。因此，傳統的擁有一技之長的人才模式已經滿足不了當今行業企業的需求。“1+X”證書制度鼓勵學生積極取得多類職業技能等級證書，其中“多類”便是鼓勵學生掌握兩類及以上的職業技能，以成為復合型人才，以不被社會的發展所淘汰[10]。

③“1+X”證書是促進書證融通、深化校企合作的重要舉措。雙證書制度時期，學歷證書由教育部門主管，職業資格證書由國務院下各部門主管，兩類證書體系與標準不一樣，院校與企業也并未深入參與開發，因此證書與證書之間、證書考核內容與校內課程教學內容難以深度融合[11]。“X”證書不僅有國務院教育行政部門負責把關和背書，而且由行業企業與院校聯合開發。因此，“1+X”證書既能反映行業企業的標準要求，又能在院校的課程中推廣應用，對雙證融通、書證融通起到了促進作用。并且，“1+X”證書制度創造了以行業企業需求為導向的教學模式，深化校企合作，促使校企雙方共同提高育人質量。

④“1+X”證書制度將有助于“學分銀行”和國家資歷框架建設[12]。國際上很多國家目前已經建立起國家資歷框架，即通過建立個人賬號，將在學校、行業企業、社會培訓組織獲得的學分積累到賬戶中，根據一定的規則轉換成證書或者文憑等。“學分銀行”及國家資歷框架的建立有助于職業教育國際化接軌，并且可以暢通繼續教育、終身教育渠道。而“1+X”證書制度的實施中，國家將“X”證書的標準制定權利下放到院校與企業，將有助于學歷證書與職業等級證書的協同發展，促使職業院校從學分制度、學習模式等方向進行創新，促進了技能技術培訓與學歷教育的有機結合，將有助于“學分銀行”和國家資歷框架建設。

3 職業教育證書管理體系的問題

我國的職業教育證書包括學歷證書、職業資格證書、職業技能等級證書以及其他培訓證書。調查表明，職業證書能為低收入勞動者帶來更高的工資回報。但在受教育者追求“羊皮紙效應”和發證單位部門謀求私利的雙重影響下，職業教育證書開發、培訓和認證證書的管理混亂無序[9]，極大影響了職業教育證書的公信力，阻礙“1+X”證書制度在我國的實施。就目前我國職業教育證書管理而言，存在著以下問題。

3.1 現有的職業教育證書管理體系不完善

3.1.1 多部門管理，權威性不強 我國職業教育證書分為職業教育學歷證書、職業資格證書、職業技能等級證書與培訓證書。其中，學歷證書由教育部門管理；專業技術人員職業資格證書由各相關部門進行核發與管理，技能人員職業資格證書由行業技能鑒定機構與相關部門核發與管理；而各類培訓證書主要由行業企業自行設置與開發。這些證書的分類管理導致了職業教育證書制定標準和依據不統一；因各部門各機構缺乏溝通導致證書考核內容交叉重復；同一專業有不同證書導致勞動者和用人單位無法辨別選擇[13]。

3.1.2 缺少有效的法律支撐 20世紀90年代，國家下發的《職業資格證書規定》和《中華人民共和國職業教育法》，兩者僅明確了職業資格證書的分類與管理以及職業資格證書的法律地位，我國職業資格證書制度與雙證書制度并沒有單獨設立的法律保障。由于我國的多數職業資格證書管理部門不一，其設置依據的法律也不一致，因此各行業的職業資格法律自成體系，甚至有些職業資格并沒有明確監管主體，行政部門、行業企業、職業教育院校的職責模糊不清，導致部分職業資格證書監管不到位。

3.1.3 職業教育證書獲取過程監管不足 雖然從2015年開始，國家逐步取消了部分職業證書，但是職業證書一直為用人單位的評價人才依據之一。調查顯示，持有職業證書的畢業生收入比沒有職業證書畢業生收入高17.6%[14]。在職業院校擴招的今天，部分學校追求畢業率與就業率，對學生畢業要求不斷下降，出現了“寬進寬出”的現象。同時，因利益驅使，部分培訓單位亂培訓、濫發證，職業證書無法真實反映就業者的職業技能與素養，導致職業資格證書與技能培訓證書含金量降低。這些行為影響了職業教育證書的公信力，究其原因，在于教育誠信的缺失與證書獲取的過程監管不夠。

3.2 職業教育證書管理信息化程度低

3.2.1 職業資格與技能培訓證書管理效率低下，電子化程度不夠 許多學校及培訓單位的檔案管理仍以紙質檔案為主，導致用人單位難以查閱、學生儲存不便等問題。目前，各省均啟動了1+X證書制度試點申報工作，3 000多所院校參與試點，學生規模達50余萬，隨著試點專業的逐步擴大，對職業教育證書管理提出了更加嚴峻的考驗。

3.2.2 學歷證書查詢網站安全性有待加強 為防止學歷造假，目前高等教育學歷證書以紙質與電子查驗雙保險。但電子檔案也容易受到網絡黑客攻擊，電子數據易被人為篡改，降低了高校與企業間、院校與院校間的信任。在倡導紙質證書向電子證書轉型的同時，不能忽視電子數據便捷性背后所帶來的安全風險[15]。

3.3 職業教育證書設置缺乏企業有效參與

目前，我國職業資格證書的種類僅剩144種，無法滿足市場的要求。加之我國產業結構的調整、企業的轉型與發展，對復合型人才的要求增加，而我國的學歷證書、職業資格證書以及培訓證書設置針對單一專業。另外，部分職業資格證書考試內容設置落后、更新較慢與行業技術的發展脫節。其主要原因是職業教育證書考核的設計和實施缺乏企業的有效參與。

3.4 現有的職業教育證書管理模式無法實現書證互通

《試點方案》要求“嘗試學習成果的認定、積累與轉換”“促進學歷證書與職業技能等級證書互通”[2]。但目前，我國職業教育相關證書之間的銜接、等值、互認、兌換的框架沒有建立，也相并未能從技術方面對其進行整體的設計與安排。李克強總理在2019年政府工作報告中明確提出要“加快學歷證書和職業技能等級證書互通銜接”，但到目前為止仍未得到有效落實。另外，當前職業教育相關證書僅反映學習結果，并不記錄學習過程，教育的真實性不能完全保證，也無從談及學分的積累與轉換。

4 我國職業教育證書管理對策

4.1 建立高效統籌的證書管理體系

4.1.1 借鑒國外制度，建立國家職業資格管理機構 作為應用技術型人才培養大國，法國是最早確立職業能力證書制度的國家，也是職業資格證書制度發展最完善的國家。1972年法國政府部門設立了技術資格認證委員會以加強對職業技能證書的管理。2002年1月，《社會現代化》決定成立法國國家職業證書認證委員會(CNCP)。該委員會主要職能是認證各類職業證書，公布國家職業資格認證目錄(RNCP)[16]。法國頒發職業資格證書的機構有政府部門、教育機構以及行業企業等，但均有法國國家職業證書認證委員會統籌管理，因此保證了其評估標準與管理模式的一致性。規范、高效的管理模式保證了職業教育證書的權威性與社會認可度。

我國可以借鑒法國的經驗，建立國家層面的職業資格認證管理機構，統一職業資格制度以及“1+X”制度形成和實施的標準與依據，以解決當前職業教育證書管理各自為政、互不承認的局面。另外，在管理機構的主導下，建立政府部門、院校、行業企業等利益相關者的合作、相互監督相互激勵機制[16]，深化“放管服”要求，給予各利益相關者更多的自主權，提高其參與性。再者，建立國家職業資格認證咨詢機構并發揮行業聯盟及院校聯盟的作用，通過市場調研與行業信息輔助國家職業資格管理機構評估標準與管理的更新。

4.1.2 完善制度與法律保障 高職院校要深化改革、強化制度創新，健全與完善和“1+X”證書制度相適應的職業教育管理制度。同時，相關部門需要盡快建立職業資格統一監管法律體系，明確就業準入制度及職業資格認定方式，劃清各管理機構的權利與責任，保障職業教育證書的質量。

4.1.3 加強職業教育證書獲取過程監控 為防止證書培訓、考試造假，要從學生誠信教育、教學過程管理和證書考試時加強監管。首先，高職院校需要重視學生思想道德品質的培養，通過思政課、講座等形式加強學生的誠信教育；嚴肅期末與畢業考試考風考紀，對考試舞弊學生從嚴處理，嚴把畢業證書獲取門檻，提高畢業生質量。其次，有關部門要加強各類職業證書考試督導，選拔思想品德優秀、業務能力強的教師及專業技術人員統一培訓，分工合作，對考試過程全程監督，督導員有權在考試過程中對考官及考生的違紀違規行為進行制止并給予相關處理。再者，要建立職業教育證書考試信息化學習及考核平臺，利用信息化手段加強學生學習及考試的監管，建立個人學習賬號，將違紀違規記錄保存至賬號中。最后，還要提高社會參與度，以社會化機制公開招募并擇優選取職業教育培訓評價組織，并借助社會監督各培訓評價組織的培養質量及誠信行為，建立淘汰機制，并加強立法對于違規的機構進行懲罰。

4.2 職業教育證書管理信息化

利用云計算、大數據、區塊鏈等技術手段建立職業教育證書管理信息化平臺，促進職業教育證書管理信息化，保障證書安全性，提高證書管理的效率。同時，要加強證書及檔案管理人員的信息化素養[17]，提高其對新的管理體系的適應性。

4.3 加強校企合作，提高企業參與度

積極動員行業企業參與職業技能等級證書的開發，形成由政府為主體的，行業企業積極參與、職業院校為主體的職業技能等級證書開發與管理體系。職業技能等級證書的設置應該在充分進行市場需求及行業企業調研的基礎上進行，要有及時更新職業教育證書考核內容，與生產一線同步[18]。在對“X”證書的選擇中，可以考慮社會及行業企業開發的技能等級證書，以保障證書的多樣性，拓展1+X證書制度下復合型人才培養的途徑。

4.4 推進學分銀行建設，促進國家資歷框架建設

學分銀行主要是指教師將專業知識分解重組，以微專業微課堂、微學分的形式呈現，學生通過在線學習獲取學分存入個人賬戶，積累到一定學分后學生可以申請課程證書。學分銀行的推進，一方面有利于知識的更新與學生的學習需求，另一方面院校之間，不同專業同課程之間的學分互認以及不同時期的學分積累有助于各類證書的促進學歷證書與職業技能等級證書的互通[19-20]，電子化的學分積累模式也可以促進學習成果的認定、積累與轉換。