“三調(diào)”成果在自然資源和規(guī)劃管理中的應(yīng)用探討

曾榮華

江西省地質(zhì)局物化探大隊(duì) 江西 吉安 343000

1 前言

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家越來(lái)越重視生態(tài)文化建設(shè)。建立明確的自然資源所有權(quán)管理制度；2016年12月，建議推進(jìn)國(guó)家自然資源法登記試點(diǎn)；2019年7月出臺(tái)的《自然資源識(shí)別權(quán)統(tǒng)一登記暫行辦法》構(gòu)成了自然資源識(shí)別權(quán)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)。自然資源研究是自然資源所有權(quán)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)，自然資源研究是實(shí)現(xiàn)登記權(quán)和強(qiáng)化登記權(quán)的重要因素[1]。目前，國(guó)家計(jì)劃在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查(三調(diào))中建立一個(gè)1+X研究體系，該調(diào)查以“1”和“X”為基礎(chǔ)，這是一項(xiàng)具體的研究。然而，第三項(xiàng)研究的分類(lèi)不同于自然資源的分類(lèi)，不能直接應(yīng)用，目標(biāo)研究的內(nèi)容也不清楚。為了促進(jìn)自然資源所有權(quán)的統(tǒng)一登記，對(duì)自然資源的研究是絕對(duì)必要的。

2 自然資源調(diào)查試點(diǎn)現(xiàn)狀

2018年2月和2018年12月選擇了32個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，青海省和甘肅省的三江國(guó)家公園、寧夏和魏特蘭自然資源資產(chǎn)在2018年10月前進(jìn)行了登記。所有試點(diǎn)地區(qū)在界定和登記國(guó)家公園、濕地、水資源、探明儲(chǔ)量和礦產(chǎn)資源等自然資源方面都取得了積極成果。應(yīng)充分利用研究區(qū)域的土地利用研究結(jié)果，以確定試驗(yàn)區(qū)的類(lèi)型、邊界和面積，以及先前自然資源調(diào)查或研究的結(jié)果。作為自然資源登記單位，實(shí)地報(bào)告應(yīng)確定登記冊(cè)中使用的各種自然資源的數(shù)量和質(zhì)量以及自然資源的類(lèi)型和類(lèi)別，并應(yīng)根據(jù)國(guó)家的要求及其擁有的資源確定。

3 自然資源調(diào)查存在的問(wèn)題

3.1 自然資源概念混淆

目前，國(guó)際上對(duì)自然資源的定義相對(duì)統(tǒng)一，主要基于計(jì)算方法。中國(guó)立法規(guī)定了13種國(guó)有自然資源，包括礦產(chǎn)、水資源、森林、山脈、草地、沙漠、海灘和土地、野生動(dòng)物、無(wú)線電頻率、海域、無(wú)人島和領(lǐng)空。《中國(guó)自然資源手冊(cè)》將自然資源分為九類(lèi)：土地、森林、草地、水、氣候、礦產(chǎn)、海洋、能源和其他自然資源。《自然資源統(tǒng)一識(shí)別和登記行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定了濕地和濕地資源的識(shí)別。在實(shí)踐和研究中，蘇北地區(qū)的自然資源分類(lèi)不僅包括一般土地類(lèi)別，還包括礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、水資源和海灘[2]。關(guān)于是否涉及國(guó)家法律、不同政策文件或?qū)嵺`研究的結(jié)論，自然資源內(nèi)容的性質(zhì)是不平衡的，自然資源的內(nèi)容仍然存在爭(zhēng)議。

3.2 自然資源沒(méi)有明確的分類(lèi)體系

3.2.1 分類(lèi)的統(tǒng)一要求

自然資源分類(lèi)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，也是自然資源所有權(quán)登記試點(diǎn)工作的一個(gè)關(guān)鍵要素。根據(jù)《自然資源所有權(quán)登記試點(diǎn)辦法》，山地資源不同于其他自然資源(森林、草地、沙漠等)。與森林、牧場(chǎng)和沙漠等其他自然資源有重疊。為了避免重復(fù)，貴州省和其他地區(qū)僅用于系數(shù)研究，統(tǒng)計(jì)地區(qū)應(yīng)根據(jù)對(duì)其他自然資源的研究結(jié)果編制。在二級(jí)分類(lèi)中，實(shí)踐因地而異，如森林資源。它是林地、灌木叢和其他林地。除山區(qū)和礦產(chǎn)資源外，其他森林都是森林資源。自然資源二級(jí)分類(lèi)與當(dāng)前土地利用二級(jí)分類(lèi)完全一致。森林資源包括林地、竹林、林地等。

3.2.2 自然資源基礎(chǔ)調(diào)查與三調(diào)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

國(guó)家明確提出在三次調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行自然資源研究，但有些自然資源沒(méi)有明確劃分為三類(lèi)。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一認(rèn)定登記暫行辦法》，確定了自然資源的類(lèi)型，并對(duì)三次調(diào)查中不同自然資源的結(jié)果進(jìn)行了分析。森林資源和草地分為兩類(lèi)：第一類(lèi)和第二類(lèi)。海灘資源、沙漠資源、森林資源分為一級(jí)分類(lèi)和二級(jí)綜合分類(lèi)。礦物和山脈沒(méi)有明確的原始分類(lèi)。根據(jù)水源和利用設(shè)施的二級(jí)分類(lèi)，海岸資源可分為沿海灘涂和內(nèi)陸灘涂，但學(xué)術(shù)界對(duì)荒地資源的概念尚不明確。根據(jù)荒地、閑置地和廢棄地的分類(lèi)，本次調(diào)查僅限于鹽堿地、沼澤地、沙地和裸地，未對(duì)冰川、永久性積雪進(jìn)行相應(yīng)分類(lèi)。在礦產(chǎn)資源方面，三大項(xiàng)目中，礦區(qū)的廢物處理率，包括采礦、采石、采砂和磚窯作業(yè)，與填埋場(chǎng)的廢物處理率不一致。礦產(chǎn)地是一個(gè)平面概念，而礦產(chǎn)資源是一個(gè)不可調(diào)和的三維概念。關(guān)于海洋空間，第三項(xiàng)研究沒(méi)有產(chǎn)生任何相關(guān)結(jié)果。因此，第三次調(diào)查的結(jié)果無(wú)法為自然資源研究提供全面、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對(duì)于某些自然資源，基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)的收集必須與具體數(shù)據(jù)相結(jié)合。

3.2.3 特定研究的分類(lèi)與三項(xiàng)研究的分類(lèi)不一致

目前，尚不清楚三個(gè)修訂分類(lèi)體系是否對(duì)森林資源進(jìn)行了廣泛分類(lèi)。三次修訂后的分類(lèi)與原始森林資源清查分類(lèi)不完全一致。適當(dāng)和不相稱(chēng)的森林以及森林?jǐn)?shù)據(jù)的重大變化可能影響對(duì)森林范圍的評(píng)估和其他日常管理活動(dòng)。

3.3 具體研究的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)尚不明確

目前，國(guó)家僅在三項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上提出了具體研究的思路，提出對(duì)森林蓄積量和草地生物量擴(kuò)散進(jìn)行研究。例如森林材積勘探和生物量資源分配程度。它沒(méi)有界定對(duì)不同具體自然資源進(jìn)行研究的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在制定具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則時(shí)，一些基金在若干領(lǐng)域有著廣泛的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)某些信息的內(nèi)容沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)[3]。自然資源方面，祁連山國(guó)家公園根據(jù)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行確認(rèn)登記；有些涉及初步和一般自然資源調(diào)查的分類(lèi)。例如，廣州柳子河國(guó)家森林公園根據(jù)次生林資源研究的定量和定性結(jié)果開(kāi)展了類(lèi)似的檢查和登記試點(diǎn)項(xiàng)目。

4 自然資源調(diào)查的路徑探索

4.1 明確自然資源的內(nèi)涵

4.1.1 自然資源應(yīng)涵蓋山嶺、土地和濕地資源

《中國(guó)自然資源指南》中既有土地資源，也有山地資源，憲法中提到的概念和自然資源登記臨時(shí)機(jī)制在一定程度上更為廣泛，與其他自然資源相關(guān)，空間分布和構(gòu)成更為明確[4]。因此，在對(duì)自然資源進(jìn)行分類(lèi)時(shí)，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地比較山區(qū)、土地和其他自然資源，應(yīng)考慮山區(qū)資源管理者的作用，并應(yīng)建立基于其他資源和資源的自然資源分類(lèi)體系。建議繼續(xù)將山地和土地資源分別列為自然資源，并在調(diào)查中確定其他類(lèi)型的自然資源。

根據(jù)自然資源適當(dāng)認(rèn)證和登記的統(tǒng)一工作計(jì)劃，濕地是自然資源，但是，在三個(gè)適應(yīng)性分類(lèi)中，海灘是濕地，兩個(gè)重疊。建議擴(kuò)大濕地類(lèi)型，以替代現(xiàn)有海灘資源[5]。

因此，考慮到憲法所列的自然資源類(lèi)型，中國(guó)的自然資源可分為土地、森林、草原、山脈、沙漠和濕地、水資源、海洋地區(qū)、無(wú)人島和已探明的礦產(chǎn)資源。

4.1.2 明晰荒地資源的內(nèi)涵

沙漠的概念并不是唯一的。目前，這些土地雖然貧瘠，但對(duì)人類(lèi)發(fā)展很有價(jià)值。目前，沙漠的定義基本上是狹義的。牧草適宜于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和人類(lèi)能源的利用只有少數(shù)科學(xué)家從資源的角度分析沙漠，但他們不知道沙漠資源是什么樣的土地。根據(jù)未開(kāi)墾地和廢棄地的分類(lèi)，沙漠資源包括未開(kāi)墾地、鹽堿地、砂巖、裸露地和裸露礫石地、冰川和持續(xù)降雪。并與現(xiàn)有的土地利用分類(lèi)和三種適應(yīng)性分類(lèi)進(jìn)行了比較。

4.2 做好自然資源調(diào)查與三調(diào)的銜接

4.2.1 對(duì)荒地資源進(jìn)行地類(lèi)歸并

三調(diào)分類(lèi)系統(tǒng)沒(méi)有廢水資源，廢水資源正在進(jìn)入水域、蓄水設(shè)施和其他土地。調(diào)查完成后，應(yīng)根據(jù)兩階段荒漠化資源分類(lèi)和三個(gè)分類(lèi)的比較表，合并相關(guān)分類(lèi)的數(shù)量、范圍和面積信息；獲取沙漠資源勘探基本數(shù)據(jù)的系統(tǒng)[6]。在充分利用三次修正結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面覆蓋。

4.2.2 建立完善的自然資源分類(lèi)體系

自然資源調(diào)查的主要任務(wù)是建立自然資源分類(lèi)體系。自然資源分類(lèi)體系的制定應(yīng)遵循避免重復(fù)、無(wú)缺口、多階段的原則，協(xié)調(diào)自然資源分類(lèi)要素，建立多層次的自然資源分類(lèi)體系。應(yīng)當(dāng)指出，自然資源的分類(lèi)并不困難，但自然資源的要素可能重疊。例如，山林是自然資源。在建立分類(lèi)體系時(shí)，山地資源不是自然資源的主要分類(lèi)，而只是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[7]。自然資源的獨(dú)特定義和核算不僅應(yīng)充分反映自然資源的自然特征，而且還應(yīng)充分反映經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面。同時(shí)，從管理的角度來(lái)看，我們必須確保自然資源領(lǐng)域的一致性，避免重復(fù)和等級(jí)管理。自然資源的分類(lèi)應(yīng)確保自然質(zhì)量的生物統(tǒng)一性，便于管理。鑒于自然資源的明顯重要性，需要有實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)和撥款。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立了多層次的科學(xué)分類(lèi)體系，考慮到不同部門(mén)對(duì)自然資源，特別是旱地和礦產(chǎn)資源的管理需要，也為自然資源部門(mén)的研究提供了參考。

4.3 加快推動(dòng)自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查

4.3.1 結(jié)合三調(diào)開(kāi)展自然資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查

根據(jù)第三次調(diào)查的分類(lèi)以及與第三次研究分類(lèi)表中自然資源類(lèi)別的綜合比較，可獲得森林資源、草原資源、灘涂資源的范圍和面積。但由于分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，第三次調(diào)查無(wú)法獲得完整的礦產(chǎn)資源基本信息數(shù)據(jù)[8]。同時(shí)，第三次調(diào)查沒(méi)有對(duì)海域進(jìn)行相關(guān)調(diào)查。因此，建議在對(duì)礦物和海洋區(qū)域進(jìn)行特別調(diào)查時(shí)，以三調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充調(diào)查的主要結(jié)果。

4.3.2 盡快明確專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

第三次調(diào)查完成后，確定了森林資源的位置、覆蓋范圍、面積和其他用途以及登記情況，但是，對(duì)森林和草原物種、面積、生產(chǎn)力、動(dòng)物退化、荒漠化、鹽堿化和其他資源的調(diào)查仍在繼續(xù)。缺乏數(shù)量、流量和水質(zhì)等指標(biāo)。各類(lèi)自然資源仍需專(zhuān)項(xiàng)研究，地方目標(biāo)調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與初步自然資源調(diào)查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)充分掛鉤；充分利用現(xiàn)有森林、草原、濕地、礦產(chǎn)資源和一般地理?xiàng)l件的具體研究成果[9]。同時(shí)，在充分開(kāi)發(fā)自然資源之前，要根據(jù)有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合方法和單位，研究不同資源的數(shù)量和質(zhì)量，，確保研究結(jié)果的一致性，以便更好地服務(wù)于群體利益，并識(shí)別和記錄自然資源。

4.4 構(gòu)建“1+X”型自然資源調(diào)查體系

在調(diào)查體系上，“1”是“基礎(chǔ)調(diào)查”，“X”是多項(xiàng)“專(zhuān)業(yè)調(diào)查”。在調(diào)查周期上，自然資源基礎(chǔ)調(diào)查每10年開(kāi)展一次，專(zhuān)業(yè)調(diào)查5年為一個(gè)周期，變更調(diào)查每年開(kāi)展一次。在推進(jìn)步驟上，擬分兩步走：

第一步是通過(guò)形成新的“三調(diào)”工作分類(lèi)，調(diào)整工作內(nèi)容，完善工作方案，加快推進(jìn)與水、草原、森林、濕地等自然資源現(xiàn)有調(diào)查的實(shí)質(zhì)融合，解決標(biāo)準(zhǔn)不一和空間重疊的問(wèn)題，查清各類(lèi)自然資源在國(guó)土空間上的水平分布，支撐國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制；

第二步是在查清各類(lèi)自然資源水平分布的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)調(diào)查，查清不同自然資源的質(zhì)量和生態(tài)狀況，形成統(tǒng)一的自然資源調(diào)查，全面支撐山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，也就是將土地調(diào)查轉(zhuǎn)為國(guó)土調(diào)查，再逐步向全面開(kāi)展自然資源調(diào)查過(guò)渡，最終建立完備的“1+X”型自然資源調(diào)查體系。在相關(guān)調(diào)查工作整合和內(nèi)容融合上，要做到工作、內(nèi)容、底圖、要素4個(gè)統(tǒng)籌聯(lián)系，最終實(shí)現(xiàn)自然資源調(diào)查“六個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一組織開(kāi)展、統(tǒng)一法規(guī)依據(jù)、統(tǒng)一調(diào)查體系、統(tǒng)一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)。

4.5 優(yōu)化國(guó)土空間變化監(jiān)測(cè)體系

在目前土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)和地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建4個(gè)類(lèi)型的監(jiān)測(cè)體系，即宏觀監(jiān)測(cè)、常規(guī)監(jiān)測(cè)、精細(xì)監(jiān)測(cè)和應(yīng)急監(jiān)測(cè)。為此，近期自然資源部將加強(qiáng)宏觀監(jiān)測(cè)，組織實(shí)施全天候遙感監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握自然資源宏觀突出變化；完善常規(guī)監(jiān)測(cè)，合理調(diào)整監(jiān)測(cè)內(nèi)容與指標(biāo)，提高監(jiān)測(cè)的針對(duì)性和有效性，避免交叉重復(fù)；優(yōu)化開(kāi)展年度性監(jiān)測(cè)，組織實(shí)施全覆蓋遙感監(jiān)測(cè)和地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的2018年度項(xiàng)目計(jì)劃，圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，對(duì)特定地區(qū)和對(duì)象采用高精度遙感影像開(kāi)展細(xì)化監(jiān)測(cè)；根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求以及相關(guān)部門(mén)的請(qǐng)求，繼續(xù)組織開(kāi)展應(yīng)急監(jiān)測(cè)。

5 結(jié)論

國(guó)土調(diào)查是中國(guó)的一項(xiàng)重要法律制度。與前兩次的調(diào)查相比，三調(diào)的結(jié)果更準(zhǔn)確。以環(huán)境和文化建設(shè)為重點(diǎn)，結(jié)合對(duì)山、水、林、田、湖、草等自然資源的具體研究，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)和管理系統(tǒng)是有益的。國(guó)家地理調(diào)查的分類(lèi)更詳細(xì)，收集的內(nèi)容更大，范圍更廣，更詳細(xì)的研究有利于全面研究中國(guó)的土地利用，特別是在特定區(qū)域，如蓄洪區(qū)、海灘、林地中的耕地和城市中的空地[10]。在推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記工作中，迫切需要進(jìn)行研究，為自然資源調(diào)查提供指導(dǎo)。因此，建議根據(jù)目前的土地利用情況，對(duì)種植面積和森林和草地覆蓋進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查；二調(diào)研究了土壤覆蓋度的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確收集內(nèi)容，為建立三調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)提供全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。