國土空間規劃功能定位與實施路徑探索

劉 暢

合城設計集團有限公司 上海 200082

一、現代社會背景下國土規劃的功能定位分析

（一）總體定位

國土空間的規劃，主要是根據我國國土資源開發、保護以及治理等工作，將整體的部署管理工作有效落實。在實踐過程中，做好規劃與發展、環境保護等工作的協調性引導，在國土規劃總體定位階段，既要保障基礎性也要突出戰略性特點。有關于國土空間的開發利用，以及國土資源的保護與治理工作，相應的實踐活動要突出指導性的特點，還要做好綜合性的管控引導[1]。我國在指定階段性的管理目標階段，確定總體發展戰略目標，做好主功能區的劃分。也就是說國土資源規劃管理工作，要根據環境的實際承受能力的要求，完成國土定位規劃，突出其開發、保護、治理等基本作用。因此在新時代背景之下，我國的土地總體規劃與其他國家有一定的相似性，也有助于強化國土開發，并整合利用各種優勢條件、政策條件等等，最終將綜合治理的規劃管理目標落實。

（二）優化規劃

我國在現代社會背景之下，開展國土規劃工作，與以往所制定的土地使用管理制度有緊密聯系。規劃管理工作屬于土地管理剛性文件，也是達成對特殊土地資源保護的基礎政策條件，在土地用途管理階段，按照制度要求各項工作能有條不紊地推進，以此為基礎建立從國家到鄉鎮中間五個等級的規劃體系建設。我國的土地空間總體利用規劃，更注重資源的有效使用以及保護管理工作，應用這種管理模式，也能有效展現我國當前在土地空間規劃方面的整體效果。

（三）基本功能

新時期我國加強國土規劃的主要目的，是將功能區域建立，完善管理制度。在開發管理的過程中，各項工作的戰略性特質較為顯著，且具備約束性的特質。利用科學統籌規劃管理的方式，將人口分布、土地使用、城市化管理、經濟區建設等工作有效加強，在不同空間之中，各項功能都得以確立，以此為基礎將開發管理的工作方向及時調控，此時的國土資源開發強度合理，且各個環節的開發流程也能規范化應用。國土規劃的主要功能，便是優化國土開發格局，做好基層戰略部署工作，有協調區域功能的特質。

（四）治理規劃

國土治理規劃工作，圍繞非農業建設耕地補償機制的實際要求進行。現階段所提出的土地治理規劃，是后續各類治理活動有序開展的指導條件，將土地使用與管理工作，視為土地整體規劃的基礎構成部分，應用土地綜合治理的戰略部署以及管理目標，對各項政治活動以及建設任務進行統籌規劃安排，區分工作要點之后，將重大項目工程建設方案確立，后續完善規劃管理體系，按照國家、省部級、地市級、縣級、鄉鎮級的規劃層次要求開展相應工作。現如今我國在規劃建設的過程中，有節約用地以及生態文明建設發展需要，土地的治理規劃工作，更注重土地數量、土地質量、生態環境保護等綜合性的規劃管理目標應用。在規劃國土資源的同時，根據當地的農業、工業發展需要，優化城市建設，做好重點開發并完成低效率土地資源的應用，最終在國土資源規劃管理階段，治理以及防護管理工作協調性開展，最終達成和諧發展目標。

二、做好國土規劃管理工作的重要意義

（一）完善國土規劃體系

我國國土資源部門在不同歷史階段，提出的國土規劃任務目標有所不同。做好國土資源的綜合性開發管理，實現生產環境的綜合治理以及布局管理，經過多年來的努力與改進，現如今已經形成特色性、獨立性的專項規劃制度。我國是法治社會，在各行各業的工作之中，相關的管理政策以及制度，要依據法律規范進行，在具體的規劃工作中有效踐行。按照調查研究會發現，我國多數省級地區的專項規劃目標更為細致，尤其是在一線城市之中，在國土規劃方面有引領作用。國土規劃存在空位，因此也需要應用國土資源規劃政策部位，為追求區域經濟、科技發展做好準備工作。

（二）順應市場經濟發展需要

我國的國土空間規劃工作，要在政府部門的引領之下進行，此時地方政府部門成為新時期的利益主體。而地方政府對各項經濟活動的管理權、調控權是相互促進、相輔相成的，能有效達成資金、權力的優化分類。我國構建較為成熟的市場經濟體制，在同一國土空間之中，人口以及經濟活動能自由流動，但是國家在實踐階段不能利用其他的強制性措施對其進行干預與管理[2]。尤其是在民主化管理制度提出之后，政治民主對國民的權力有清晰的界定，也就是說在國土空間規劃階段，要保障公民的平等地位，按照就業環境、生活環境的影響，政府以及相關部門，要借助空間配置策略，實現有關于國民所得財富的充分分配管理，在這種管理模式之下，國土空間規劃管理要展現民主性的特質。

（三）完成小康社會的構建

在新時代背景之下，社會發展有新的特質，國民經濟發展速率加快，我國的綜合實力也進一步提升，人們的生活質量得到改善。當我國的生產水平提升，受到國民經濟發展的影響，粗放式的社會管理模式，會導致在資源友好型社會建設階段面臨諸多問題。完成小康社會的全面建設，在國土空間規劃階段有更高標準的要求，保障國土資源應用的安全性、合理性，探索區域協調發展策略是主要任務。

三、實現國土空間規劃功能定位的相關舉措

（一）協調國土空間開發與保護相關工作

在國土空間規劃階段，要保障國土資源開發與保護工作能按照計劃目標進行，采用有效的管理措施，加強資源保護并將經濟社會發展目標落實。因此政府以及相關部門，需要將規劃管理原則落腳于綜合性強、基礎較深的決策管理工作之上，在過程中有關于國土空間開發管理工作，都要凸顯制度的引領作用，做好國土空間專項規劃與其他工作之間的協調性引導。在國土資源部主導的國土規劃指導綱要之中，明確區域戰略發展目標，突出區域發展主體功能之后，應用協調性的戰略發展規劃，開發管理與資源保護工作相互協調，能達成相互影響、共同進步的發展目標，在過程中應用國土資源分類保護模式，我國的國土空間規劃工作與發達國家保持步調一致，有效克服在實踐階段的問題，能夠將國土綜合整治的格局優化建立。

（二）合理設置規劃指標

國土空間規劃管理的過程中，總體規劃管控指標建立，最終目的是實現高效管控空間開發、合理開發、綜合治理的基本要素。國土空間規劃工作，確定指標之后有利于優化開發措施，將資源保護效能提升，控制生態環境問題[3]。規劃指標建設的過程中，應用多種類型的管理措施，在國土空間開發順序設置、開發類型劃分、國土資源應用、生態環境保護等方面，同時也需要基礎設施輔助進行，有效開發與利用多樣化的資源條件。

在國土規劃的過程中，劃分功能區域重點應用開發流程以及安全管理工作，完成開發強度、面積、耕地森林等的保留，在農村地區村民居住點的保護，配合重點設置以及管理目標進行。在國土資源開發管理階段，優化管理流程極為關鍵，確定土地使用的整體規劃中的用地面積，在城市空間總體規劃目標，以及土地使用整體規劃過程中，城鎮工礦規劃總體目標相一致，因此做好國土總體規劃體系的構建，必然要將土地資源利用以及土地整體規劃管理工作的銜接性提升。

確定國土規劃利用的具體指標，依然要結合分級發展、資源配置管理工作進行。土地資源的利用規劃，是按照國家對土地資源宏觀計劃以及控制管理工作進行的，在實踐階段應用各類具備約束性的管理目標，其中還包含耕地、城鄉建設、農田建設、土地開發、土地復墾等相關工作，從國家到地方逐層進行分解，分級管控的模式，在年度的轉用、報批等各個環節，都能按照管理要求進行[4]。我國是中央領導與地方分級開展管理的政府管理模式。因此在土地發展管理的過程中，基本上也形成了兩極化的管理形式，在管理權屬設置方面，將土地用途視為管理中心，采用從下至上的管理指標，整體的規劃發展，能有效反映出中央政府部門、地方政府部門開展的一級管理意圖，控制土地發展權限，城鄉土地規劃更是具備自身的代表性。

（三）做好國土空間規劃流程設置

國土空間規劃在實施過程中，管理機制的可操作性相對較強。按照《國土空間規劃綱要》的要求，利用機制創新管理模式，將土地、海洋資源、水資源、礦產資源等開發以及環保工作完善落實，按照當地的產業發展情況，將產業管理、投資管理制度優化建立，在耕地保護方面會給予相應的補償條件，給當地的農業發展創造有利條件。將環境保護補償以及國家財政機制有效應用，相關管理部門做好有效的溝通以及監督管理，各級政府部門的監管工作落實，在國土資源開發利用的過程中，也能確保土地資源治理工作能順利完成。地方在建設發展的過程中，將土地治理規劃工作有效落實，主要是根據重大工程或項目，開展更高層次的統籌規劃管理，我國在土地治理的過程中，將具體的指標逐層分解，做好戰略部署以及規劃管理，后期土地治理工作能完善推進。國土規劃管理過程中，將全面性、特色性的管理目標落實，各個階段的管理規劃措施應用，實現監督管理體系的完善構建，最終國土空間規劃過程中，各項管理制度都能充分發揮其影響力。

結束語

按照政府部門的工作要求，追求經濟科技發展的同時，要圍繞生態環境保護、生命健康發展工作進行，完成國土空間的統一管理，保護生態環境，并展現生態系統統籌治理的功能，必要了解國土空間規劃的功能定位，將國土空間的使用管理以及生態環境修復工作有效落實，應用多樣化的管控措施，完成數據信息對比分析，能優化土地空間管理方案，最終實現國土資源監管工作目標。