對城市特大暴雨洪災的思考和建議
——以新鄉市7.21暴雨為例

趙貴勇

新鄉市規劃設計研究院 河南 新鄉 450003

新鄉市位于河南省北部，南鄰黃河，今年夏季河南地區降雨量大，導致該地區發生特大暴雨洪災，對城市居民造成嚴重影響，整個城市交通癱瘓，而連續大范圍降水導致新鄉市內積水嚴重，形成嚴重內澇，道路、橋梁和水利工程受損，北部山區爆發山洪，民房倒塌，經濟損失巨大。7.21暴雨對新鄉市整個城市造成嚴重不良影響，痛定思痛，筆者對這場特大暴雨洪水災害進行分析總結，以便后續防汛工作開展。

1 新鄉市“7.21”特大暴雨洪災情況

1.1 降水情況

新鄉市常年年降水量為500多毫米。從7月17日8時到23日7時，新鄉市平均降雨量830毫米，最大降雨量965.5毫米，其中，7月21日，新鄉市區牧野站2小時降水267.4毫米，是我市有氣象記錄以來的最強極端降水過程。超過鄭州20日2小時最大262.5毫米的降雨量。

盡管7月21日出現極端降水，但市區排水及時，7月22日晚11時，市區基本沒有積水。受22日上游降雨匯集溢流洪水影響，23日凌晨，共渠出現漫堤溢流現象，新鄉市鳳泉區、牧野區出現河水倒灌，導致部分路段積水嚴重，深處積水達1米以上。

受連續降雨和上游洪水集中下瀉影響，新鄉市河渠迎來第二次洪峰，共渠出現洪水漫堤，涌入衛河，致使衛河水位抬升，排泄能力下降。防汛形勢依然嚴峻。

1.2 防汛情況

7月19日下午：新鄉市防汛抗旱指揮部辦公室（下稱：新鄉市防汛辦）已決定啟動防汛IV級應急響應，又分別于20日深夜、21日上午將防汛應急響應提升至Ⅱ級、Ⅰ級。

7月22日報道：共渠衛輝市頓坊店鄉牛場橋河段，因連降暴雨，周邊村莊部分群眾被困。同日，新鄉市防汛辦發布《關于做好沿線群眾轉移工作的緊急通知》。新華社記者28日從河南省新鄉市防汛抗旱指揮部獲悉，截至28日17時30分，強降雨造成新鄉市輝縣市、衛輝市、鳳泉區、牧野區等14個縣區148個鄉鎮受災，受災人口251.01萬人。其中，受災嚴重的衛輝市受災34萬余人，暫無人員傷亡。

2 新鄉市就“7.21”暴雨洪災應對中存在的問題

2.1 底層認知：災害強度預判不足，風險損失預估不夠

就本次洪災來看，前有新鄉1996年8月洪水、2016年“79”特大暴雨災害，后有今年鄭州“720”災害，我市做了較為充分的防御工作。但是，在暴雨強度、山洪下泄等方面仍然預判不足，未料到會發生新鄉有記錄以來最大的降水量，同時，對山洪下泄對人民生命財產造成的風險和損失預估不夠[1]。

從前述兩次洪災來看，1996年8月洪水共渠大堤沒有決堤，僅鳳泉區行滯洪區受災，中心城區內澇和地下車庫受淹并不嚴重；2016年“79”特大暴雨災害主要為城區內澇導致部分地下車庫受淹和高鐵站等重點地區癱瘓，為局部性受災。

綜上，對洪災造成的嚴重后果認知不足，導致長期以來對城市防洪和應急救災體系建設不足。

2.2 宏觀戰略：重經濟輕安全，重景觀輕工程，戰略重視不夠，防洪體系脆弱

無論是各類城市規劃，還是發展規劃，都是將發展經濟作為首要任務，其次是公共設施規劃和城市景觀設計[2]。雖然在2012年組織編制了《新鄉市城市防洪規劃》，但由于種種原因，未編制完成。同時，我市也編制了水系連通、景觀水系和衛河、趙定河等一系列涉水規劃，但是以水系景觀塑造為主，重景觀建設，輕工程防護，長期忽視城市洪澇災害防御。長期以來，城市防洪投入資金不足，導致城市實際建成的防洪除澇標準較低。

2.3 規劃設計：整體防御不成體系，重點地區標準不高，規劃建設薄弱是導致我市防洪體系崩潰的直接原因

在總體防御上，我市雖然劃定了若干行滯洪區，但對區域內的城鄉建設并沒有采取嚴格限制，導致行滯洪區內人口和建設規模不斷增大，外遷的成本越來越大，既有村莊也沒有相應的防御和搬遷規劃和計劃。在安全防御上，雖然編制了《新鄉市海綿城市建設專項規劃》、《新鄉市城市綜合防災規劃》、《新鄉市水生態文明建設規劃》等規劃，但建設實施較少[3]。

在牧野湖、高鐵站等重點區域，過分注重視覺景觀，忽視防洪工程建設，導致洪水來臨時，局部受災嚴重。從牧野湖來看，一期北岸和二期東岸護堤較高，能夠阻攔洪水，而臨平原大道和牧野大道的堤岸，由于過分注重沿路景觀，高度較低，造成衛河河水倒灌城市，周邊區域受災嚴重。

3 基于新鄉市“7.21”暴雨洪災提出規劃建議

3.1 加強研究，深刻認識新時期災害發生的新常態

近一段時間，全球極端天氣事件頻發、重發。7月17日以來，河南省出現了歷史罕見的極端強降雨，鄭州最大小時降雨量突破中國陸地小時雨量歷史極值，超過10個國家級氣象觀測站日雨量創新高；西歐突發強降雨引發洪災，200多人遇難；歷史性高溫席卷北美，數百人喪生；加上此前的超強寒潮、極端沙塵、龍卷大風……罕見極端天氣接連來襲，不斷警示我們：必須立足極端天氣常態化趨勢，做好氣象防災減災工作[4]。

7月28日，中國氣象局新聞發言人、應急減災與公共服務司司長王志華介紹，全球氣候變化加劇導致了極端天氣氣候事件的發生。在全球氣候變化背景下，我國極端天氣氣候事件近年來明顯增多。

3.2 區域協同，上下游信息共享，防汛聯動

構建信息通報、聯系溝通、協同處理應對等區域性協調聯動工作機制，實現上下游信息共享、資源共享、協調聯動防洪，提高聯合應對和救援能力，盡可能減輕洪災危害。同時，加大力度建設信息通報機制，大區域范圍加強預報警告監測，及時開展會商研判行動，了解并通報洪災情況，對可能出現的汛情、險情進行科學研判，及時通告各縣（市）、鄉鎮、村等，提前做好部署，協同應對。而通過聯系溝通機制則能夠組織開展聯席會議，通報工作，總結交流經驗，制定防汛協同聯動工作措施，加強各地區協同配合。此外，通過建設聯動機制和處置機制，可以根據區域流域汛情險情研判災情發展趨勢，并聯合提出應對措施，協同開展相應的應對和救援工作，優化物資布局，加強聯動處理汛情險情工作水平。

3.3 高度重視，將安全作為城市長期發展的基本底線

2020年10月31日，習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中指出，國民經濟要正常運轉，必須增強防災備災意識。天有不測風云，人有旦夕禍福。要大力加強防災備災體系和能力建設，舍得花錢，舍得下功夫，寧肯十防九空，有些領域要做好應對百年一遇災害的準備。同時又指出，我國城市化道路怎么走？這是個重大問題，關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標。對于規劃來說，要從以下幾個方面重視城市安全[5]。

一是將城市安全作為強制性內容納入各級規劃。確立安全目標，制定規劃指標，并落實在空間，具體到時間，明確到計劃，提請政府在實施規劃時將城市安全作為重要工作優先實施。在規劃管理上，要建立底線思維觀念，依照目標設定的指標就是管理的底線。

二是將城市安全作為城市體檢的重要內容。年度城市體檢要回顧城市安全方面的主要建設工作和成效，評定城市安全設施防護水平，并提出下一年城市安全建設建議；五年評估要對城市安全體系進行全方位的體檢，分析存在的突出問題，提出未來五年安全規劃建設的系統性建議[6]。

三是將城市安全規劃實施作為領導干部考核的重要內容。實行一票否決，規劃實施不到位，城市安全不達標，領導干部考核不過關。

3.4 提高標準，在規劃設計的各個階段加強工程防御

3.4.1 總規層面，提高標準，應對極端天氣，規劃安全有冗余、防御有層次、泄（分）洪有保障，防泄結合、堅固牢靠的區域防洪體系

一是提高防洪標準。使防洪體系有一定冗余，以應對頻繁發生的極端暴雨天氣。二是建立多層次的防洪體系，借鑒黃河多道防洪經驗（一、二、三道大堤，嫩灘、中灘、高灘三級灘區），設置不同層級的防護堤，保證人為可控的分流洪水進入蓄滯洪區，防止蓄滯洪區以外區域被淹[7]。三是結合低洼地、煤礦采空區、城市上下游重要區域，規劃若干湖泊和濕地，形成有效容納上游洪水的蓄滯洪體系。四是制定蓄滯洪區的安全保障規劃和行動計劃，最大限度的保障蓄滯洪區人民生命和財產的安全。

3.4.2 專項規劃層面，落實總規要求，深化細化防洪設施和用地

一是落實總規要求，補充完善細化區域和城市防洪體系；二是落實各類設施的具體用地，作為強制性內容予以保障；三是形成各類防洪設施的項目庫，并制定分期實施的行動計劃和資金安排，確保項目實施[8]。

3.4.3 詳細規劃層面，切實保障防洪設施的建設實施

在控規階段，嚴格保證防洪設施用地，禁止土地性質變更，并制定詳細的控制指標和規劃要求。在修規階段，高標準、嚴要求制定防洪設施項目的設計方案，開辟綠色通道，優先對防洪項目的審核審批，確保項目盡快建設。在規劃方案編制時，優先保障防洪安全，其次再考慮城市景觀和風貌協調等問題。

3.5 優化技術，增強基礎公共設施的防御保障能力

3.5.1 環衛設施的選址建設應更加關注場地標高，避免雨水倒灌、垃圾外溢

目前新鄉市的垃圾收集站尚未能做到完全密閉式清運，但部分垃圾收集站的站址位置低于周邊標高，導致本次大暴雨倒灌，造成雨水污染嚴重。建議此類設施選址時設計標高應高于地面標高，站址內部標高應低于地塊外緣標高，確保生活垃圾不外溢、不倒灌[9]。

3.5.2 停車設施的建設優先采用立體停車樓方式，并加強停車場智能充電設備的防雨水措施

目前社會停車場均要求配備一定比例的新能源汽車充電設備，此部分設備對于選址也具有較高的要求。建議集中的公共停車場優先選擇停車樓的方式建設，既節約用地，又可避免洪澇災害影響。采用地面停車方式的公共停車場，其充電設備應高于歷史洪澇水位以上的安全位置。

3.5.3 居住小區的配套供電設備建議選址于地面，提升運營維護便利性

目前新鄉市大部分住宅樓供電設備位于地下，社區標高和地面標高趨同，導致本次受到極端降水天氣，多數居住小區被雨水倒灌，影響電力供應安全，導致居住區電力供應和設備維修無法得到安全高效的保障。今后應將居住小區配套的變配電、開閉所等設備布置在地面，設備地基標高應高于防洪標準水位，同時，高標準做好設備周邊的安全防護。將防洪防澇要求納入規劃設計條件，并作為規劃方案審查的重要內容之一。

3.6 強化管理，提高城市防洪除澇的主動應對能力

3.6.1 壓實民生工程施工組織方案，切實把好事辦好

隨著城市更新的戰略實施，市區內老舊小區改造項目廣布，部分老舊小區改造進展較慢，在汛期來臨前未能完成地下工程，不能及時恢復路面硬化，導致雨季居民出行不便。本次暴雨之后，院內地基長時間浸泡，雨水攜泥土、砂礫等建筑材料無序排放，居民生活出行極其不便。建議民生工程的建設特別是涉及開挖地面的工程建設，應統籌安排施工工期，在人員設施配備不夠充分情況下不得全面開挖[10]。老舊小區改造中涉及地下管網的改造和路面的開挖工程應避開雨季施工，汛期之前應完成地下工程并及時恢復硬化路面，作為新鄉市地方施工管理強制內容，嚴格執行。

3.6.2 善于運用信息化手段，提高權威信息的推廣力度

自媒體時代，本次極端強降水天氣，抖音視頻、微信朋友圈、頭條西瓜視頻等線上消息漫天飛，真假難辨，真正政府的權威消息嚴重滯后。為避免不實新聞傳播，防止不法之徒借機散布有損國家、地方政府形象的不良言論，建議政府官媒應以第一時間發布權威消息，并及時連續跟蹤發布相關消息。相關信息的發布建議充分考慮多種人群受用，應聯合手機運營商，及時以短信、微信的形式發送相關氣象和警示信息，或政府公告等。信息的發送應不局限于歸屬地，應采用信號覆蓋的方式全覆蓋。

3.6.3 加強城市低洼易澇點位精細化管理

目前全市尚未公開雨水內澇臺賬，地圖導航軟件未能識別低洼易積水地段，導致人車出行受阻折返、積水識別不夠汽車遇水趴窩，城市交通安全運行存在較大不便。建議城市內澇積水點的統計及時反饋進行信息化入庫，并公開發布，對接電子地圖軟件，實現低洼易澇點位上圖入庫，適時引導城市人流、車流的避讓。

對低洼易澇點位周邊設置公示牌，標明積水區域范圍、深度，提醒市民和開發商科學計算設定居住區庭院及建筑的標高，有效避讓積水區的影響。

4 結束語

綜上所述，本次新鄉市特大暴雨洪澇災害，相關部門盡管采取了一些積極措施應對，但是其中也存在一些不足，在預估、戰略規劃等方面值得進一步反思，在此基礎上，筆者提出了完善戰略規劃、優化技術、加強管理等方面的建議，為類似洪澇災害提供科學指導，不斷完善城市暴雨洪澇災害處理體系，從而，減少經濟損失，保障居民人身財產安全。