農村產權綜合服務平臺的PPP模式研究

梁秉豪

廣東省電信規劃設計院有限公司 廣東 廣州 510095

引言：2017年，習近平同志在黨的十九大報告中首次提出了鄉村振興戰略，指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。2021年，中共中央、國務院發布了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，意見要求“建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制，健全鄉村振興領導體制和工作體系”。[1]其中，本文主要討論的農村產權流轉交易，是推進我國鄉村振興的重要環節之一。

2019年中央一號文件強調需要健全農村產權流轉交易市場，推動農村各類產權流轉交易公開規范運行。目前全國大部分地區已經建立了省、市和鄉三級的農村集體產權綜合服務中心。但是由于缺乏統一的信息化服務平臺和科學的產權交易管理，農村土地荒廢、產權重復抵押和產權賤賣等問題仍然嚴峻[2-3]。

我國目前有很多PPP項目成功地為農村解決了基礎設施落后的問題，通過采取政府特許經營的模式，吸引更多的社會資本參與農村基礎設施和公共服務建設，一方面可以減輕政府的財政負擔，另一方面也可以為民間資本創造更多投資獲利的渠道，在發揮市場主體的優勢的同時，也大大改善了農村人口的生活質量。由“政府引導，企業出資”的PPP模式在農村產權綜合服務中心的建設中，可以很好地解決當地政府財政資金不足的問題，使得農村產權交易實現市場化和規范化，從根本上解決目前農村集體產權交易中出現的各種問題。

1 農村集體產權綜合服務平臺的現狀及問題剖析

根據《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，農村集體資產包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產。集體包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。農村集體產權則包括了所有農村集體資產的所有權、使用權、收益權和處置權。農村集體產權流轉交易主要涉及產權評估、產權交易和產權金融服務三個方面。下面將分點敘述目前農村集體產權流轉交易過程的現狀以及存在的問題[4]。

1.1 農村集體產權評估服務

農村產權評估工作復雜。由于農村產權價值受較多因素影響，如土地面積、地面已有設施、地面附著作物、當地氣候條件和經營權價值等。產權價值評估涉及的相關專業知識較多，除了需要參考當年類似交易的價格指數以及產權流轉費用進行初步估算，還需要評估人員進行實地考察。[5]而目前產權交易數據仍不夠透明，可參考數據資料不多，導致產權估值工作存在較大困難。

農村產權評估成本較高。由于農村產權的分布通常較為廣泛，而開展產權評估工作往往需要進行實地考察，所以農民需要支付費用較多，其中包括評估人員的路費、人工費、住宿費和伙食費等。同時，市場上的產權評估機構較少，缺乏統一的收費標準，打擊了農民進行產權估值的熱情。另外，農業生產活動受氣候和自然災害影響較大，難以對產權收益進行準確評估，也導致金融機構對于產權估值工作望而卻步[6-7]。

1.2 農村集體產權交易服務

農村集體產權交易服務不規范。雖然目前全國多地已經建成了農村產權交易中心，但是通過交易中心進行的場內交易數量較少，根據文獻報道，湖州市南潯區的場內交易只有5筆，而吳興區的場內交易只有2筆。同時，省，市，縣三級的交易平臺存在業務功能重疊，從客觀上也遏制了產權交易的平臺化運作。此外，產權交易平臺的交易種類不夠豐富，無法形成規模效應。

農村集體產權交易政策不完善。據文獻報道，以湖州市吳興區為例，只有集體經濟經營權交易和土地承包經營權交易制定了細則，包括林權在內的其他產權就交易因為缺乏相關的法律法規無法進入市場交易。另外，由于電子地圖等信息化手段不夠完善，導致農村土地的歸屬權難以確認并進行[8]。

1.3 農村集體產權金融服務

在過去的很長一段時間里，農村的土地承包經營權抵押一直受到了嚴格限制。直到2010年，中國人民銀行聯合中國銀行業監督管理委員會才開始在全國范圍內探索農村土地承包經營權的抵押貸款業務。2015年，國務院發布了《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》和《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，加大了金融對“三農”的有效支持。

基于法律的嚴格限制，金融機構在土地承包經營權抵押業務中面臨較大的風險。同時由于金融機構“盈利性、流動性、安全性”的經營原則與農業生產活動的“低回報、高風險、長期性”的特點相背離，嚴重打擊了金融機構為農村集體產權交易提供金融服務的熱情。

2 農村集體產權綜合服務平臺的PPP模式

PPP模式的三大特征分別是：伙伴關系、利益共享和風險共擔。在農村集體產權交易中心的建設過程中，利用PPP模式可以使政府部門、企業、金融機構和農民等共同形成一個長期合作、收益共享和風險共擔的利益共同體[9]。近年來，PPP模式已經廣泛運用在農村公共基礎設施的建設項目中并取得了較好的成效。然而，由于前期投資較大同時項目收益率較低，PPP模式目前還極少應用在公共服務特別是產權交易服務中[10]。

3 利用PPP模式實現市場化建設和運營的四大優勢

3.1 對于政府

目前農村集體產權綜合服務中心的建設資金主要依靠政府財政支持，然而信息化改造項目的投資金額通常較大，單純依靠政府財政投入恐怕難以實現農村產權交易的全面信息化和規范化管理。采用PPP模式可以有效地引入社會資金，解決政府的資金問題。同時，信息化改造可以使得當地政府能全面掌握農村集體產權的交易信息，減少私下交易，有利于政府對農村產權的規范化管理，為農村經濟快速發展提供保障。

3.2 對于金融機構

金融機構可以作為PPP項目的投資方參與到農村集體產權綜合服務中心的建設中。一方面，通過對產權交易的信息化改造，金融機構可以全面掌握農村產權的交易信息。在掌握大量歷史交易數據后，金融機構可以準確地對集體產權價值進行評估，同時也有利于金融機構評估農村抵押貸款的預期收益和風險。另一方面，通過政府特許經營的方式，金融機構可以得到農村集體財產的管理權，從而為農民提供更優質的金融服務。

3.3 對于鄉村民營資本

通過政府特許經營的方式，如地方農業投資公司等農村民營企業可以參與到農村集體產權價值評估、產權交易和金融服務中。通過市場化運作和企業化管理的新模式可以進一步規范農村集體產權的交易行為。鄉村民營企業可以從產權評估服務、產權交易服務和金融服務三個方面獲利，為國家鄉村振興戰略做出積極貢獻。

3.4 對于農民

過去由于缺乏開放透明的產權交易平臺，導致農民缺乏獲取產權交易信息途徑。建設公開透明的農村集體產權綜合服務平臺可以有效防止低價交易、長期出租等暗箱操作行為，避免了農村集體資產的流失。同時也可以防止由于信息不對等引起的農村產權“賤賣”，進一步維護了農民的權益。

4 結束語

綜上所述，PPP模式可以有效地解決目前農村集體產權評估、交易和金融服務中存在的很多問題。通過引入銀行和農村民營資本的力量可以建立一個透明開放的產權綜合服務平臺，不僅可以加強政府對農村土地的監管，也有助于保護農民權益，調動資本方的積極性，這將會成為國家實現精準扶貧的重要途徑。本文認為在農村產權交易中采取PPP的模式，可以有效調動各方資源，有利于提升鄉村產業的質量效益和競爭力，助力鄉村振興戰略的全面推進。