淺析高速鐵路建設(shè)用地管理

繆睿

東南大學(xué) 江蘇 南京 210000

引言

鐵路是我國綜合交通運輸體系中非常重要的一環(huán)，自2008年京津城際開通以來，我國高速鐵路迅速發(fā)展，在快速推進高鐵建設(shè)的同時，土地管理、耕地保護、林地保護等相關(guān)制度日益嚴格，項目用地審批難度進一步加大，阻礙鐵路建設(shè)順利進行。

1 概述建設(shè)高速鐵路的作用與意義

高速鐵路相較于其他運輸形式具有十分優(yōu)越的優(yōu)勢，其中最大的用途就是促使運輸更高速且快捷，可有效帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，而且在列車統(tǒng)一調(diào)度的管控模式下，促使了其在運行量大和密度高的基礎(chǔ)上又更加的安全，還大大保證了運行的正點率，同時還擁有占地面積較小、輕污染和節(jié)能耗的特點，因此高速鐵路建設(shè)是極具意義和重大作用的一項工程。由于近些來建設(shè)用地管制逐漸嚴格，促使審批項目用地較為艱難，進而阻礙了鐵路建設(shè)行業(yè)的快速發(fā)展。對此，相關(guān)工作人員務(wù)必要結(jié)合當前高速鐵路建設(shè)用地的實況特點來展開客觀分析，同時找出當前項目用地管理的一些現(xiàn)狀問題，積極采取相應(yīng)對策進行妥善解決。

2 高速鐵路建設(shè)用地特點

高速鐵路項目點多線長，一般長達數(shù)百公里；建設(shè)周期久，一般長達4到6年；項目涉及范圍廣，用地權(quán)屬紛繁復(fù)雜，涉及到農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、居民住宅、廠礦企業(yè)等不同類型，以及電力、通信、管道等多種多樣的附屬物品。因此建設(shè)用地根據(jù)現(xiàn)場實際分為永久用地、臨時用地和“只補不征”用地。

永久用地是高速鐵路建設(shè)用地紅線范圍內(nèi)的土地，包括站前路基、橋梁、隧道、站場等工程，站后“四電”、房建、給排水等工程的用地。站前工程用地多呈現(xiàn)帶狀化、條狀化；站后工程用地分散且較為零碎，尤其是 “四電”用地，少則幾十處多則上百處，面積不大，有的還涉及基本農(nóng)田；此外還有因工程建設(shè)造成難以進行耕種作業(yè)的農(nóng)村邊、夾角用地等。

臨時用地是為了滿足建設(shè)需要，施工期在建設(shè)用地紅線外臨時占用的土地，主要用于梁場、便道、取棄土場和材料加工場的建設(shè)，該部分臨時用地在建設(shè)任務(wù)完成后，需要按照批復(fù)的復(fù)墾方案進行土地復(fù)墾[1]。

“只補不征”用地是因高速鐵路建設(shè)，涉及到其他土地權(quán)益方的不改變土地權(quán)屬的用地，主要包括改河、改路、改渠等，該部分土地不征收但需給予用地補償、不辦理組卷報批的用地。

3 江蘇高速鐵路用地管理現(xiàn)狀

近年來，江蘇高速鐵路迅猛發(fā)展，在高速鐵路快速建成的同時，也遇到了一系列難題，其中土地問題是一個無法回避的問題。

江蘇高速鐵路建設(shè)分階段由不同單位牽頭組織，省鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)統(tǒng)籌推進全省鐵路建設(shè)；省發(fā)改委負責(zé)全省鐵路網(wǎng)布局規(guī)劃；省鐵路辦負責(zé)預(yù)可、可研階段的相關(guān)協(xié)調(diào)、報批工作，該階段代行項目法人職責(zé)；省鐵路集團負責(zé)全省相關(guān)鐵路項目公司的組建，參與鐵路建設(shè)項目的前期工作，負責(zé)組織開展以省投資為主鐵路項目的初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及相關(guān)報審工作，負責(zé)自主建設(shè)鐵路項目建設(shè)管理，對委托代建、設(shè)計施工總承包等項目履行省方出資人職責(zé)，負責(zé)相關(guān)建設(shè)期監(jiān)管和協(xié)調(diào)工作；沿線地方政府履行征地拆遷主體責(zé)任，負責(zé)全面組織實施征地拆遷工作，做好鐵路建設(shè)需地方政府配合的各項工作。

在可研階段，省鐵路辦組織設(shè)計單位、設(shè)計咨詢單位和用地預(yù)審報批單位等對項目路基、橋梁、隧道、站房和四電等用地圖紙進行設(shè)計和審核，確定項目用地范圍，隨后向所在地省級國土資源管理部門申請并取得土地預(yù)審意見。

在項目開工建設(shè)前，項目公司根據(jù)施工圖設(shè)計方案，進行紅線用地組卷報批。在項目推進過程中，還需要對站后四電用地等進行二次組卷報批[2]。隨后由項目公司與設(shè)區(qū)市人民政府簽訂征地拆遷包干協(xié)議，設(shè)區(qū)市政府根據(jù)土地組卷批復(fù)情況，負責(zé)落實、組織征地拆遷工作，拆遷費用經(jīng)雙方確認后計入地方資本金。

4 高速鐵路用地管理中存在的問題

4.1 用地預(yù)審中存在的問題

地預(yù)審批復(fù)是項目可研批復(fù)的前置條件，用地預(yù)審對引導(dǎo)項目合理選址，促進土地集約化利用和耕地保護、林地保護等方面發(fā)揮了重要作用。土地預(yù)審規(guī)模決定了正式用地規(guī)模。該階段工作中存在三個主要問題：一是項目建設(shè)單位介入前期工作較晚，根據(jù)鐵路建設(shè)項目管理特點，項目可研批復(fù)前，由省鐵路辦（政府部門）負責(zé)牽頭實施，建設(shè)單位在可研批復(fù)后方開始開展工作，這就導(dǎo)致可研批復(fù)的用地規(guī)模和經(jīng)費測算難以與實際建設(shè)需求相匹配。二是可研階段，鐵路的線位和站位尚未完全確定，隨著建設(shè)方案優(yōu)化、標準變化，項目建設(shè)內(nèi)容也在不斷調(diào)整，實際土地組卷報批總規(guī)模往往會超過用地預(yù)審控制規(guī)模。三是部分項目可研階段用地預(yù)審申報時存在漏項現(xiàn)象，不包含四電用地。

4.2 土地組卷報批存在的問題

隨著土地使用制度改革的不斷深入，根據(jù)新《土地法》要求，建設(shè)項目用地需要先編制征地補償安置方案并公告、征求意見，辦理補償?shù)怯洠S后方可以進行土地組卷報批和征地拆遷。建設(shè)單位在該階段需向國土資源部門提供大量申請材料。該階段工作中存在兩個主要問題：一是由于高速鐵路建設(shè)一般采取站前、站后工程單獨批復(fù)，站后工程施工圖一般滯后站前工程6到9個月，如同步組卷報批，則站前工程現(xiàn)場施工將存在未批先建的違法用地現(xiàn)象。因此，在項目推進過程中，對站后四電用地等，需要進行二次組卷報批。根據(jù)自然資源部相關(guān)要求，重大項目用地組卷報批，需一次性地把全部用地（正線、站后“四電”等）全部組卷上報，但很難做到，在二次組卷上報“四電”等用地時，認為立項依據(jù)不充分，不予上報，但在實際工作中很難滿足。二是地方政府對站房等建設(shè)有擴大規(guī)模的需求，導(dǎo)致組卷報批規(guī)模超立項規(guī)模。

4.3 征地拆遷中存在的問題

征地拆遷一向是鐵路建設(shè)的難點，涉及國家、地方、集體和人的多方利益，各種類型的問題交錯復(fù)雜，矛盾相互交織[3]。該階段工作中存在兩個主要問題：一是被征地農(nóng)民對補償標準存在不滿，由于鐵路線狀工程涉及多個市縣區(qū)，各地征地拆遷標準不統(tǒng)一，同時補償標準不能真實反映市場交易價格，被征地農(nóng)民對補償標準存在不滿，征地拆遷過程中存在討價還價行為，延緩了征地拆遷的進度。二是由于投資控制的原因，鐵路主要靠政府來投資，市場化融資難以展開，鐵路建設(shè)的資金缺口較大，征地拆遷批復(fù)資金不足，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地資源越來越稀缺導(dǎo)致價值也日益增長。

5 高速鐵路用地管理對策研究

5.1 高速鐵路用地批復(fù)管理注意要點

首先，高速鐵路的建設(shè)必須從歷史和結(jié)合實際情況出發(fā)，并以此來制定出相應(yīng)的建設(shè)用地管理制度以及用地確認權(quán)限等相關(guān)體系。在此過程上要嚴格按照國家的土地管理辦法以及關(guān)于確定土地使用權(quán)限的有關(guān)規(guī)定來進行。比如說：對于實際項目建設(shè)用地未超出當前批復(fù)用地面積時，可以通過指標調(diào)整、置換的形式進行處理，可以按照實際項目建設(shè)占用面積來重新調(diào)整認定勘查定界書；而對于實際項目建設(shè)用地面積超出了批復(fù)用地總面積時，可以對超出的用地面積采用確認核準的形式來處理，以實際項目占用面積重新予以調(diào)整以及認定勘查定界書的方式處理。

其次要明確已批復(fù)但超出鐵路建設(shè)實際使用范圍土地的管理使用意見。對于鐵路建設(shè)過程中由于線位調(diào)整等因素而導(dǎo)致的超出實際建設(shè)用地范圍的已批復(fù)土地，已批復(fù)未征用未占用的土地，與未批復(fù)已征用已占用的鐵路實際用地進行指標置換調(diào)整后，由地方政府收回使用；已批復(fù)、已征用、但未占用的土地，由地方政府與鐵路部門協(xié)商處理。

最后是完善控股合資鐵路的土地管理利用政策。目前一些鐵路建設(shè)企業(yè)控股合資鐵路土地大量閑置，存在違法占用和難以得到保護利用的風(fēng)險。為解決該問題，需對土地綜合開發(fā)和鐵路土地合資合作開發(fā)的有關(guān)要求進行完善,對控股合資鐵路土地開發(fā)利用的管理模式和開發(fā)方式進行適當調(diào)整。如探索完全委托、部分委托、強化控股合資公司經(jīng)營機構(gòu)自主開發(fā)等模式，走市場化運作之路等。

5.2 提前開展規(guī)劃銜接，建設(shè)單位提前參與可研

為解決可研階段建設(shè)單位參與深度不足，各項規(guī)劃銜接不暢的問題，在鐵路建設(shè)用地預(yù)審前，由省鐵路辦和項目公司成員共同參與，加強項目建設(shè)與土地利用規(guī)劃的溝通，提高鐵路建設(shè)的預(yù)見性，與地方配套規(guī)劃相銜接。在項目前期開展用地預(yù)審相關(guān)工作，充分考慮土地利用問題，降低未來與土地利用規(guī)劃部門協(xié)調(diào)的難度。

5.3 放寬設(shè)計周期，提高設(shè)計成果質(zhì)量，建設(shè)設(shè)計變更

為解決土地二次組卷和用地規(guī)模增加的問題，從可研階段就必須要求設(shè)計單位提高加強設(shè)計把關(guān)，認真聽取各方意見，高質(zhì)量完成施工圖設(shè)計，同時根據(jù)國土資源部門要求，在站前站后施工圖全部設(shè)計完成后，一次性組卷，避免二次組卷缺少立項依據(jù)。

5.4 建立符合市場經(jīng)濟的征地拆遷標準，加強資本金籌措

建議由省級政府以法律形式為基準，建立具有法律權(quán)威的征地拆遷補償制度，本著“公平、公正”和市場化的原則，制定征地拆遷補償標準和制度。同時反饋國鐵集團，在設(shè)計批復(fù)時充分考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，審核征地拆遷指標。

6 結(jié)束語

6.1 在高速鐵路建設(shè)項目管理中，要強化各相關(guān)方之間的協(xié)作，重視用地管理，才能依法合規(guī)進行項目建設(shè)。

6.2 土地組卷報批工作要創(chuàng)新方式方法，正視存在的問題，站前、站后工程一體化設(shè)計，同步報批。