電網空間資源綜合利用策略

魏思澤 吳望冰

1.杭州市規劃設計研究院 浙江 杭州 310000

2.國網浙江省電力有限公司杭州供電公司 浙江 杭州 310000

1 引言

土地是城市空間賴以發展的重要資源，具備稀缺性、高價值的雙重屬性[1]。杭州市作為長三角重要中心城市，“G20峰會”舉辦以來城市形象更上一臺階，土地價值愈加凸顯。以2020年土地出讓情況為例，杭州市區土地出讓金收入已達2514.5億元，僅次于上海居全國第二，平均地面價也高居全國第四[2]。

城市化早期由于土地價值低廉、社會經濟發展薄弱，高壓電力線路大量采用架空敷設、高壓變電站多采用對景觀影響較大的戶外式。隨著土地價格攀升、景觀品質要求提高，近年政府對建成區內電力高壓架空線“上改下”、變電站戶內化改造需求愈加強烈。現狀架空線和戶外式變電的改造不僅有力于提升城市空間景觀，同時將釋放出大量可用土地資源。根據統計，杭市區規劃建設區范圍內尚存35-220千伏架空線路長度1141公里，涉及規劃地塊213公頃。現存高壓架空線路和戶外式變電站空間已然成為城市發展重要的空間資源。因此如何盤活存量空間資源，實現供電公司和屬地政府的雙贏，將是需要探究的重要課題。本研究將在借鑒其他城市工作經驗基礎上，結合杭州市實踐，提出電網空間資源的利用路徑。

2 綜合利用意義

電網空間資源合理利用是城市發展的必然路徑。經過改革開放四十余年的發展，國內主要城市經歷了史無前例的大規模城市化過程，空間不斷突破原有城市肌理，邊界不斷外延，完成尺度上的“小”到“大”。但隨著城市發展空間的不斷減少，無序的向外發展模式逐漸受到詬病。城市由向“外延伸”轉變為“內部提質”成為未來發展共識，完善城市框架、提升空間品質、重塑經濟地理，將是未來城市重點的發展方向。電網空間資源是城市空間要素之一，且多占用內部優質空間，因此利用好電網空間資源是城市“內部提質”的重要抓手。

電網空間資源合理利用是資源提質增效的內在要求。以杭州域范圍，現運維35至220千伏輸電線路788回、長度7082公里，廊道637條、長度4763公里、總投影面積166.3平方公里。雖然大量的架空線路位于城市外圍空間，但仍有大量線路遺存于城市中心區域。根據統計杭州市核心區（上城區、西湖區、拱墅區、濱江區）及錢塘區現存35-220千伏電力線路長度232公里，電力線路廊道69條，廊道投影總面積達到780萬平方米。近年來隨著核心區開發的深化，土地資源逐漸稀缺，土地經濟價值增長迅速，架空廊道的存在不僅直接暫用空間同時一定程度上影響周邊土地價值，因此通過合理的手段盤活這部分資源則意義重大。喚醒的資源是最優質的資源，只有通過資源綜合利用，實現閑置土地利用，才能獲得資源效益最大。

圖1 杭州市城區某待開發區塊土地與電力架空廊道關系比對

3 經驗借鑒

3.1 北京：政企合作，財政支持、精簡審批

2011年5月19日，北京市要求五環以內城五環路以內城市道路、規劃新城范圍內城市道路以及市人民政府確定的其他區域(以下簡稱埋設入地區域)，不得新設置架空線[3]。

2017年，北京市提升城市景觀、優化城市空間，開展核心區塊大范圍的上改下工作，計劃完成127公里主次干道高壓線路的入地。從項目推進過程看，處理好政府和企業關系，獲得財政支出和審批的簡化是項目快速落地的重要保障。

政企合作，財政支持。以2017年為例，市區兩級管委2017年架空入地58項工程，總投資金額7.784億元，市財政承擔2.704億元，市發改委承擔2.25億元，西城區政府承擔0.199億元，東城區政府承擔0.296億元，電力公司承擔2.335億元。

一會三函，聯審聯辦。項目啟動前召開相關部門審查會以及前期工作函、設計方案審查意見函、施工意見登記函。根據北京市政府規定，滿足前述四項條件即可開工，部分法定審批手續則可推遲至竣工驗收階段，從而大大縮短施工審批時間。同時，由于園林、路政、交通等多部門的施工審批也手續繁瑣且相距較遠，會給項目進程帶來大量時間成本，為此推動用“聯審聯辦”制度，北京市架空入地辦同時組織園林、路政、交通等多個部門集中到一起，實行一站式審批，快速完成了24類736項行政審批手續，也為工程實施爭取了大量的寶貴時間。

3.2 上海：立法規范，市級財政統籌

2018年，為推進本市電力架空線入地整治工作上海制訂了電力上改下整治的資金管理辦法，以立法形式明確架空線入地項目資金補充情況[4]。

資金來源：上海市電力架空線入地整治項目市級資金由市財政預算統籌安排。

支持范圍：在重要區域、內外環線連接干道和內環主要道路，經市架空線入地和合桿整治指揮部(以下簡稱市指揮部)認定的既有道路電力架空線入地整治項目，納入市級資金支持范圍。

支撐方式：由市級資金支持項目前期費等費用和工程費。其中：(1) 變電設備拆遷費用、占率復綠等前期費用由區級政府承擔，超出每公里2000萬元的部分由市級資金給予補貼。(2) 工程費用工程費原則上由市級資金按照電力架空線入地整治項目概算定額的2/3比例予以安排，其余工程費電力公司承擔。(3) 土建部分可由區負責實施，建成后移交國網上海市電力公司。電力公司可參照上海發改委制定的定額收費標準(滬發改價管〔2012〕21號)給予區適當補償。

4 杭州實踐

4.1 廊道資源利用

杭州市某郊區新城為例，現狀有35-220kV架空廊道16條，其中具備綜合利用條件的廊道6條，廊道長度21.4公里。項目前期供電公司通過該新城范圍內的高壓架空線路梳理，積極與規劃部門獲得城市用地規劃，準確厘清廊道空間涉及土地資源規模。經過統計線路遷改后可釋放土地61公頃，結合所釋放土地規劃屬性和該新城近期土地出讓數據，預測線路遷改后預計受益達28億元，其中政府與供電公司受益分成為3:1。項目由新城政府提出，電力公司和規資部門積極配合，最終實現電力公司、所屬區政府經濟效益以及社會效益的三方共贏。

4.2 站址資源利用

某220千伏戶外式變電站占地37.9畝，地處老城區投產于1996年。隨著區域開發的推進，原本戶外式的建設形式阻礙周邊土地利用。根據該區塊控制性詳細規劃，變電站影響周邊8宗土地的開發。近一年來周邊已出讓住宅地價4550萬/畝、商業地價2600萬/畝。

通過電力公司與屬地政府達成最終方案，屬地政府出資5.5億元遷建變電站并完成周邊4宗土地出讓，獲取土地收益1.3億元。電力公司取得新站址西側商業用地開發權，電力資產增值約3.5億元，商業用地價值約4.5億元。

在此過程中屬地政府雖然承擔大量的變電遷建成本，但從釋放的土地中獲取更多經濟效益，于此同時進一步提升區塊景觀，實現社會效益的提升。而電力公司作為資源原有資源的占有者，在提升電力供給安全性的前提下，實現電網空間從資源到價值的實現。

5 策略研究

5.1 重點抓住“兩方面影響”和“三個關系”

兩方面影響：一是對電網運維和檢修的影響。架空線路“上改下”后，增加了運維檢修成本，電力公司做好經濟技術經濟方案比較，強化綜合利用方案論證。二是綜合利用對電網規劃和建設的影響。綜合利用會帶來電網廊道規劃的不確定性，容易造成電網建設困難的局面，需選擇在合適區域開展，并及時調整規劃策略。

需妥善處理好三個關系：一是處理好供電企業與政府需求的關系。充分了解和滿足政企雙方訴求，才能形成合力，最終實現合作共贏。二是處理好與安全和效益的關系。充分考慮安全、經濟、技術等因素，合理制定實施方案，才能保障電網安全運行水平和公司經營效益。三是處理好與電網發展的關系。只有科學安排推進節奏，適應社會、電網、公司三方發展不同階段的需求，才能實現資源利用價值的最大化。

5.2 摸清現狀資源存量，判斷資源價值

電網資源利用的動力之一是經濟價值，只有實現企業和政府經濟價值的雙贏才能有效推動資源的轉化。因此應詳細摸清存量電網資源的規模，并對電網資源價值進行評估。

電網空間資源主要由變電站和架空線路兩部分組成。變電站部分以點為主，主要對地方政府有遷改意向或電力公司有技改計劃的變電站，梳理可轉化為資源的存量戶外變用地。架空線部分則以“整區整片”統籌考慮，價值從“廊道保護區投影面積”和“廊道影響地塊面積”兩個維度分析。充分對接各片區控制性詳細規劃，結合廊道影響地塊的規劃用途屬性。對于各電力廊道情況進行個性化分析，厘清可利用資源。

電網資源資源（可用變電站、廊道用地）價值，可結合區域出讓土地價值進行判斷。以杭州錢塘區為例，區域內共有架空線33回，線路總長度107公里，占市區線路總長度的46%，廊道總面積514萬平方米，占杭州市區廊道總面積的66%。可通過對于涉及區塊的土地利用規劃進行比對，扣除永久基本農田等不可開發土地，判斷可利用廊道面積約11.7萬平方米。再根據區塊控制性詳細規劃進行比對，架空廊道共涉及待出讓地塊36宗，待出讓地塊總面積668萬平方米，其中規劃住宅用地85萬平方米，規劃工業用地562萬平方米。結合廊道涉及地塊周邊各類土地出讓價值，對土地價值進行評估，最終測算資源價值總量可達到280億元。

5.3 遴選典型項目，形成示范效應

充分對接政府開發計劃、土地出讓計劃等因素，著重在近期開發的新區、城市更新區域遴選示點項目。

發揮試點優勢，進一步優化完善和總結提煉前期試點經驗，爭取政策與資源傾斜，形成風險可控、收益可觀、操作可行的電網資源綜合利用范例，優先在中心城區、重點發展板塊等電力廊道資源價值高的區域試點應用，提高回報率。注重普遍培育，鼓勵和支持在現有電網資源綜合利用樣式的基礎上，因地制宜，努力開拓創新、開源開放，探索更多更好更優的資源綜合利用模式，實現新的突破。

5.4 探索合理的效益形成模式

主要考慮收益形式、操作模式和參與主體等方面問題。

一是收益形式：主要分資產、資金兩種。資產形式的收益，有利于緩解供電公司建設壓力，加快變電站落點和廊道布局；有利于靈活開展儲能、充電樁等非監管業務和市場化業務，支撐高彈性電網建設；有利于解決供電公司小型基建建設。資金形式的收益，有利于提高電力公司經營指標和投資能力。

二是操作模式：主要有資源補償和合作共享兩種。資源補償主要指直接獲得資產或資金的補償，時間周期較短，在目前“上改下”和變電站遷建中廣泛使用；收益共享主要指電網投資公司和政府做地單位組建聯合體，通過土地投資取得收益，收益率較高。

6 結論

本文通過對北京、上海等先進城市電網資源利用經驗分析，結合杭州市已實踐的廊道、站址資源利用案例，從處理政府企業關系、資源價值和項目遴選、效益形成模式等方面提出電網資源利用策略。