淺談國土空間規劃評估的必要性
——以人均建設用地面積為例

戴敏

北京中冶設備研究設計總院有限公司 北京 100029

1 對城鄉規劃時代的回顧

1.1 評估體系梳理

(1) 城市總體規劃評估的法律地位

自2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第四章第四十六條規定：“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況。”第一次在法律層面確定了城市總體規劃評估的地位[1]。

(2) 相關規章

2009年住建部發布的《城市總體規劃實施評估辦法(試行)》（以下簡稱《試行辦法》）中，對城市總體規劃實施評估的時間和內容等進行了規定：“第六條：城市總體規劃實施情況評估工作，原則上應當每2年進行一次”。“第十二條 (三)各項強制性內容的執行情況”。

上文“各項強制性內容”中的具體內容，在2006年4月1日起施行的《城市規劃編制辦法》中第三十二條進行了詳細描述，但僅“人口容量”與“人均”有關，其他都是“絕對數量”，而非“人均數量”。

(3) 存在問題

① 評估機構

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，城市總體規劃的評估機關也是城市總體規劃的組織編制機關。這種運動員與裁判員合二為一的情況，是否容易造成一葉障目的問題。在評估這件事上，是否應該采取“批評與自我批評”相結合的方法。除了內審，如果適當引入外審機制是否會讓“只緣身在此山中”的情況得到緩解。

② 評估內容

人口確實只是一個預期性的指標，不可能實現控制性要求。但既然在編制規劃時，對建設用地的控制是以人均建設用地面積與人口總量結合來進行總量計算，在評估中是否應加入人均指標才比較合理。否則很容易出現“吃空晌”的問題。

③ 評估周期

國民經濟和社會發展規劃目標的完成，需要以各類建設用地的布局為空間載體。

各級政府每年都會進行政府工作報告，總結一年來的各種工作的完成情況。其中也通常包含城市建設方面的情況，例如完成了多少面積的棚戶區改造，完成了多少面積的產業園建設等。

城鄉規劃的評估，是否應該與國民經濟和社會發展報告的周期保持一致，這樣才更有利于實現社會經濟發展的目標。

④ 評估結果處理

目前在法律法規層面，雖然對規劃評估有所涉及，但對評估結果的處理并沒有詳細的規定。這就使得即便評估結果與規劃目標南轅北轍，都難有及時修整的可能。也令評估這件事情，有些雞肋。

⑤ 評估對新規劃的影響

在當期規劃的評估都成為雞肋的現狀下，評估結果對新的規劃更是毫無影響。以涿州為例，涿州市城市總體規劃（2004—2020年）還沒到期，便由于種種原因，開始新一輪的規劃。2016年12月30日河北省人民政府對《涿州市城鄉總體規劃（2016-2030年）》的批復中確定“到2030年，涿州市城鄉居民點建設用地控制在185.38平方公里以內，中心城區人口控制在80萬人以內，城市建設用地控制在85.38平方公里以內。” 然而，涿州的人口在2020年也僅僅28.23萬，并沒有實現2004版總規的目標，在新一輪規劃時，是否應該考慮這些未完成的目標，之所以沒有達標的原因，并據此制定更加符合現實情況的目標。

不過，2016版總規還沒實施，2018年9月12日，涿州市又召開了城鄉總體規劃（2018-2035）編制工作啟動會。

還沒來得及評估，規劃已經更新了。相信如此頻繁的規劃編制的必要性，是經過評估的。但這個評估的科學性，不得不讓人思考。

1.2 規劃編制時的常見問題

城市規劃編制的正常流程是：通過計算新增人口數量，確定新增建設用地的數量，再進行規劃編制。但實際工作中，常常會出現 “逆推”的工作流程，具體體現為：先確定一個新增建設用地面積，規劃編制者通過各種方法算出相應的新增人口。然后編制規劃，向上報審。

這種工作流程導致，在規劃編制階段，規劃的編制者就已經可以預料：最終的人均建設用地，一定會超過規劃指標。然而，由于人均建設用地這一指標并非規劃的控制性指標，也不在評估指標體系中，因此，面對可以預見的數據，規劃編制者往往會選擇視而不見。

人均建設用地這一指標可以被忽視的原因在于其較低的“指標低位”。《城市規劃編制辦法》對城市建設用地僅限定“規劃期限內城市建設用地的發展規模”而未對人均建設用地面積有強制性限定，這就很容易讓規劃編制者“有機可乘”。眾所周知，新增建設用地面積的增加，意味著財政收入和國民生產總值的增加，是規劃的組織編制者最重視的數據。雖然這一數據被規劃期末人口限制，但人口增長的計算方法眾多，總有一種能得出規劃編制者想要的數據。業內有一句調侃的話是：如果把所有城市的規劃人口加起來，中國的人口容積率都要達到2.0了。

1.3 規劃評估忽視的角落

《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）[2]中4.1.1~4.1.5將城市分為四類，對規劃人均建設用地面積進行了規定：人均60~120平米。其中，4.1.5規定：邊遠地區和少數民族地區中地多人少的城市，可根據實際情況確定規劃人均建設用地指標，但不得大于150平米每人。

這一條文的規定，只在規劃編制階段，計算城市建設用地面積時起到作用，此后便退出“規劃舞臺”。一個不被評估的指標，其約束力極為有限。

回顧這些年來我國各個城市的發展，人均建設用地面積始終保持在較高水平，土地集約利用幾乎成了一句空話。

2 案例分析

本文試圖通過對具體案例的分析，來說明在城鄉規劃時代，由于規劃評估的不完善，而導致了規劃目標與現實出現巨大差距。

2.1 研究方法

(1) 樣本選擇

為了說明規劃目標與現實存在巨大差距這一現象的普遍性，本文計劃在華中、華南、華北、華東、華西五個地區中各自隨機選擇一個縣級市，觀察其相關數據。

但由于華南地區相關規劃數據難以查找，最終僅選取四個城市。

(2) 指標選擇

本文選擇“人均建設用地”這一指標的規劃數據與現實數據進行對比，來說明缺乏評估的指標，是怎樣自我放飛的。

各規劃的“人均建設用地”規劃數據較難查找，本文以當年的規范數據代替。而現實數據則可以由現實的城區人口數量與城區建設面積經過計算得出。

(3) 期末年選擇

由于查到的規劃期末年多為2020年，且2020年的現實數據已經可以在統計年鑒中查到，因此期末年定為2020年。

(4) 人口對比

造成“人均建設用地”這一指標的規劃數據與現實數據有較大區別的主要原因是“吃空晌”。這一“結論”的得出，并非先有了統計數據，對數據進行分析而得出的，而是筆者在編制規劃的過程中經歷的。因此，本文想要著重對比一下人口問題，在對比數據中增加了規劃人口與現實人口的對比。

2.2 數據分析

(1) 數據對比

本文對比的數據主要有：

① 規劃人口（若干年前的城市總體規劃中確定的至2020年的規劃人口）與現實人口（2020年的實際人口）的差距。

② 規劃人均建設用地面積（規范值）與現實人均建設用地面積（2020年的實際人均建設用地）的差距。

通過這兩組數據，來觀察規劃的完成情況并驗證現實數據與規劃數據差距較大的原因。

表1 部分城市規劃數據與實際數據對比

(資料來源：規劃人口數據來自：宜都市城鄉總體規劃（2012-2030年）、涿州市城市總體規劃（2004—2020年）、共青城市城市總體規劃（2012-2030年）、旬陽縣縣城總體規劃（2010-2030）。其余數據來自：中國城市建設統計年鑒2020、2020年旬陽縣國民經濟和社會發展統計公報。)

數據說明：根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）[3]的要求，這些城市的人均建設用地都應該控制在115 m2/人以內（本文不具體區分指標級別，均按照最高標準計算）。由于涿州、旬陽的規劃編制時間早于2011版規范，因此按編制規劃時適用的標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）中的最高數據（120 m2/人）進行計算。

(2) 數據分析

通過數據可以看出，人均建設用地的規劃完成情況，沒有一個城市合格：其中，最高超標達63.9%。

觀察人口增長的情況，也都沒有完成預期規劃目標。

由于建設用地總量是控制性指標，通常不會超標。因此以上數據可以說明，導致人均建設用地面積超標的主要原因，就是人口增量的未達標。

人口增長與規劃數據相去甚遠，但新增建設用地已經足額完成規劃指標。這就會導致人均建設用地面積遠遠超出規范要求，無法實現集約利用土地資源的目的。

這一現狀與原因，其實都是在規劃編制階段，規劃的編制者就可以預見的。本文只是通過實際數據，證明了這一問題的不可避免。

(3) 現狀人口問題

事實上，各地已經采取了很多措施來努力完成人口增長。例如，眾多縣級市規定，只有戶籍在本市的學生才可以參加中考。這就導致，如果村里的孩子想上高中，必須在市區落戶，而在市區落戶的條件必然是在市區買房。這一政策可謂多贏。第一，農村戶口遷出后，需要退出宅基地和農村集體經濟分紅等。第二，促進城市化水平提高，有助于城市新增人口指標的完成。第三，有利于維持房地產的穩健發展。

即便各地政府采用了各種方法來增加城鎮人口，最終數據仍然不是很樂觀。

除了絕對數量的城鎮人口未能實現預期指標，城鎮人口還存在相對數量的下降（“逆城鎮化”）。例如，共青城市第七次全國人口普查公報中的數據顯示：“全市常住人口中，居住在城鎮的人口為143451人，占總人口的73.68%，與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮人口增加79969人，城鎮人口比重下降2.74個百分點。”雖然“逆城鎮化”這一現象可能只是個例，但也說明，一味追求城市建設用地的增加，并不一定符合城鄉居民“用腳投票”的現實需求。

3 國土空間規劃時代的規劃評估

3.1 城鄉規劃相關文件

(1) 市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南（試行）

自然資源部于2019年7月發布的《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南（試行）》中規定：“評估工作自2019年起每年開展。應選擇有一定水平的技術單位或組織專家、委托第三方機構具體承擔實施。”在附件1中，明確了人均應急避難場所面積、人均城鎮建設用地面積、人均農村居民點用地等人均指標。

這一文件，對規劃的評估周期、評估機構、評估指標進行了修訂。將原有的兩年一評估改為每年開展，評估機構也引入了第三方機構。在評估指標中，也增加了各類人均指標。

(2) 市級國土空間總體規劃編制指南（試行）

自然資源部于2020年9月發布的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中，“附錄E規劃指標體系”中，明確了市域及中心城區的“人均城鎮建設用地面積”為約束性指標。

此外，“附錄E規劃指標體系”中還有其他13項約束性指標：生態保護紅線面積、用水總量、永久基本農田保護面積、耕地保有量、建設用地總面積、城鄉建設用地面積、林地保有量、基本草原面積、濕地面積、大陸自然海岸線保有率、道路網密度、公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率。

這些編制的約束性指標，必然會是評估中重點考察的指標。建設用地總面積與人均城鎮建設用地面積的雙重約束，一定可以讓土地集約利用不再是紙上談兵。

3.2 土地利用相關文件

國土空間規劃時代將將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃三規合一，在規劃編制階段，也要更多考慮土地利用規劃的相關問題，其中很重要的變化是，在土規領域，建設用地的指標投放，一直是“按年供應”。

2021年4月，國務院修訂通過《中華人民共和國土地管理法實施條例》，第四章第十六條明確：縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應當將本級人民政府確定的年度建設用地供應總量、結構、時序、地塊、用途等在政府網站上向社會公布，供社會公眾查閱。

這一文件，使得國土規劃在考慮近期建設時，也要統籌考慮每年的建設用地增量情況。

3.3 規劃評估展望

或許隨著各類政策文件的進一步細化，將土規與城規更緊密結合的之后，就會出現需要每年評估人均建設用地等指標的情況。并且制定獎懲措施，例如超標太多便不再投放建設用地指標，只能通過盤活存量來解決。

事實上，各地都有為數不少的建設用地存量。每個城市都不免有爛尾樓，甚至閑置兩年要被無償收回的土地。即便是北京這種寸土寸金的特大城市，在北三環這種“中心城區”都有至少兩座大型商場閑置了一年以上。

相信隨著國土空間規劃相關的各類規范文件的不斷完善，在編制國土空間規劃的階段，就能更科學地利用土地。通過每年的規劃評估，可以讓規劃的實施更加落地，不再是墻上掛掛，而是真的能夠實現一張藍圖繪到底，讓規劃圖紙也變成“施工圖” 。