EPC模式下市政雨污水管網項目設計投資控制分析

王子瑋

（北京市市政工程設計研究總院有限公司廣東分院，廣州510075）

1 引言

近年來，我國大力在房屋建筑和市政基礎設施建設領域中推廣工程總承包模式。工程總承包分為工程設計、采購、施工總承包模式(Engineering-Procurement-Construction，EPC模式)和工程設計、施工模式(Design-Build，DB模式），在目前情況下，項目建設大多采用EPC模式。為提高工程建設質量和經濟效益，積極推廣工程總承包制，2016年5月，住房和城鄉建設部發布了《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》；2019年12月，住房和城鄉建設部、國家發展改革委發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，為工程總承包相關活動提供了政策指引和保障；2020年11月，住房和城鄉建設部、市場監管總局修訂了新的《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。從以上國家部委發布的政策文件看，工程總承包模式已經得到了政府主管部門的認可，同時項目管理也有了更新、更貼合市場變化的指導性文件，由原來的“摸著石頭過河”慢慢地向規范化、標準化轉變[1-3]。

黨的十九大以來，我國不斷加大環保、生態領域的投資建設，其中，市政雨污水管網建設是保證水安全、提升水環境質量的一項重要舉措。隨著城市的發展，原有排污系統已無法滿足日益膨脹的人口數量以及群眾越趨增強的環保意識。近年來，發生了大量排污管網缺陷導致的環境污染和城市內澇問題。因為市政雨污水管網工程屬于城鎮水環境治理工程的一部分，又需要在較短的時間內完成有關環保考核任務的特性，故目前越來越多的市政雨污水管網項目的建設單位在發包時都選用了能夠節省項目建設時間的工程總承包EPC模式。但目前的市政雨污水管網工程總承包項目在實踐中的投資控制還存在著許多如工程總承包單位的設計管理不規范或是總承包聯合體中的設計、施工單位之間溝通不暢、互相推諉等問題，導致項目總投資失控的情況；或是在項目總投資限額內達不到預期效果，又或是設計圖紙的問題導致項目完成后達不到承包人預設的盈利目標[4]。

2 市政雨污水管網EPC項目現狀分析

2.1 項目建設單位

市政雨污水管網EPC模式項目屬于市政公用設施項目，絕大多數的資金來源為財政資金，建設單位通常為項目所在地的住房和城鄉建設部門或水務部門或生態環境部門。在實踐中，部分能力較強、管理經驗豐富的建設單位會自行對EPC項目進行管理，部分缺乏管理人才或項目管理經驗的建設單位會委托專業的項目管理單位作為代建單位代為管理。

2.2 項目承包人

在目前的實踐中，總承包單位模式中的承包人的通常分為3種：勘察設計-施工單位聯合體總承包、施工單位總承包、勘察設計單位總承包。這其中即使是施工單位獨自中標了總承包項目，也往往會將設計部分分包給專業的設計單位負責，因此，不管承包人如何組成，設計單位在總承包項目的投資控制中還是會發揮十分重要的作用。

2.3 項目建設程序

采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包，其中，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后再進行工程總承包項目發包。新的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》增加了政府投資項目工程發包的前提條件，原則上要求在完成設計審批后才能進行工程發包。此規定一出，再結合《政府投資條例》中第二十三條“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算”的規定，即可有效規避以往工程總承包按方案設計或可行性研究報告發包帶來的項目設計變更過多、投資變化過大的風險。工程總承包單位在做完成EPC設計的時候也有了更完整的設計依據和參考，同時，EPC的設計單位也必須注意施工圖設計要以審批后的初步設計為基礎，以防投資失控[5，6]。

3 市政雨污水管網EPC項目設計投資控制方面存在的問題

筆者結合近幾年在設計院工作期間的參與數個市政雨污水管網EPC項目的工作經歷，總結出目前設計院在市政雨污水管網EPC項目投資控制中存在的一些較為突出的問題。

3.1 設計人員缺乏對EPC項目投資控制的認識

對于大部分從事市政雨污水管網設計的人員來說，EPC模式下的設計尚屬新鮮事物，絕大多數設計人員并不了解設計環節在EPC項目投資控制中起到的重要作用，也沒有主動通過設計控制項目投資的意愿。從事市政工程設計的人員對EPC項目認識不足，主要有兩大原因：一是往年工程總承包項目少，對設計環節產生顯著效益，在業內有推廣和引領作用的示范項目更少，而成功實踐的EPC項目多以盈利為目標的項目，對市政公用設施等非營利性項目設計有較大的差距。二是大型市政雨污水管網的建設項目需要同時在多個片區或流域內開展大量的流水施工作業，對承包人的資金水平、工料器械流轉能力提出了更高的要求，而設計單位屬于輕資產的知識密集型企業，因此，很少有設計單位作為牽頭方去承攬EPC項目。而設計單位作為聯合體成員去參與EPC項目，往往只能收到屬于自己的設計費，收費標準與傳統項目對比差別并不大甚至沒有區別，因此，對很多設計人來說，感受不到和傳統模式下發承包項目的區別，會認為EPC項目只是一個時間要求更緊迫的普通項目，認識不到設計單位在EPC項目投資控制方面應該發揮的重要作用[7]。

3.2 缺乏懂技術又懂經濟的復合型人才

設計單位內部的設計人員通常以提高自己的本專業技術水平、磨煉本專業工作技能為目標，對圖紙的質量和工程的性能尤為關心，卻往往忽視了工程造價。但過度追求技術的先進性、設計方案的創新性，不僅帶來了高昂的造價，也存在功能和投資上的浪費。許多設計人員對工程造價的組成、由來、影響工程造價的主要因素等基本概念都不甚了解，甚至以為通過造價人員的一些“操作”就可以把超出限額的造價控制下來。筆者曾碰到過一位在設計院擔任項目負責人的高級工程師，專業技能非常扎實，卻分不清估算、概算、預算等各階段的造價區別。缺少既懂技術又懂經濟的復合型人才，使設計單位在進行EPC項目投資控制的時候往往缺少著力點和清晰的投資優化方向。

3.3 設計院內部組織模式、流程不適應EPC項目的特點

傳統的、大型國企設計單位通常采用直線制的組織結構，各生產部門按專業劃分為不同的設計所，各所之間的工作流程存在上下游關系。市政雨污水管網的設計流程通常先由勘察所進場對現狀管線、地質條件等進行勘察，再由給排水所根據現場勘察提供的資料進行管線設計，再由結構所根據地質條件和管道埋深確定管道的支護和換填等設計，最后還需由道路所根據現場的實際情況繪出路面修復、臨時便道和交通疏解等圖紙。上述工序完成后，再匯總到技術經濟所進行預算的編制。由于采用直線制的組織形式，各個設計所之間的工作都是獨自進行的，設計人員只受本部門領導的指導，在設計過程中很多對投資影響較大的問題無法及時發現，等到技術經濟所根據圖紙計算出投資超限后再返過來對圖紙進行修改，不僅流程煩瑣，還給設計人員增加了許多重復勞動[8，9]。

3.4 設計人員對建筑材料市場缺乏了解

EPC模式中的Procurement指的就是各種建筑設備材料的采購。材料設備的采購是設計與施工之間的銜接環節，既是設計工作的延伸，又是施工的前期準備。有研究顯示，在項目總造價中因物資采購而投入的成本占到總量的80%甚至更多。在市政雨污水管網EPC項目中，占采購大頭主要是管材和溝槽回填材料兩大類。近年來，我國砂石價格普遍上漲，2018年，出現了全國性的“砂石荒”；2019年以來，全國砂石價格在高位振蕩，部分地區持續上漲，全國性的“砂石荒”現象有擴大趨勢。在設計過程中許多設計人員并不了解建筑材料價格的市場行情，在管道溝槽回填中大量使用價格高昂的中粗砂等砂石材料。尤其是EPC合同大多采取總價包干模式，在項目建設過程中砂石價格的持續上漲，給施工方帶來了很大的資金壓力甚至導致虧損。盡管一些EPC合同中約定了有材價調差的條款，但大多數調差是主要材料價格變化幅度大于5%的時候才會調整超出的部分，施工方還必須自己承擔最高達5%材料價的漲幅以及市場價和信息價不符的風險[10]。

4 提高投資控制水平的對策

4.1 提升對投資控制的認識

建議具備相應施工資質的、有能力的設計單位主動出擊，利用自身和建設單位前期的規劃、設計對接優勢，作為聯合體的牽頭方或獨立承攬EPC項目，可以先從投資規模較小的項目做起，培養設計院、設計人員對項目的“主人翁”意識，認識EPC項目中設計是投資控制的重中之重。好的設計不僅能實現項目預期的目標，更能為整個EPC項目把控好投資，給設計單位帶來遠高于設計費的經濟效益。設計單位作為聯合體成員參與EPC項目，可以在聯合體內部簽訂有關投資控制的協議，明確設計單位對投資控制的責任和義務，對在現行規范允許的范圍內通過合理優化設計、控制投資進而給聯合體施工方帶來利潤的行為給予一定的獎勵，通過經濟手段激發設計院主動做好投資控制的動力。

4.2 培養復合型設計人才

設計單位可以對自己的設計人員（或至少是從事EPC項目的設計人員）進行技術經濟知識的培訓，建立起對工程造價概念的基本了解，了解工程造價的基本組成，從而在設計階段盡量避免過度設計，在投資控制的源頭上掌握主動權。有條件的設計單位可以設置專門從事EPC相關業務技術人員崗位系列和配套的職級、薪酬管理辦法，從傳統設計業務人員中抽調業務水平過硬、學習能力強的人員專門負責EPC項目的設計工作。

4.3 理順設計單位內部工作機制

設計單位內部設立專門的EPC項目設計協調人或是根據項目的需要成立專門的EPC業務部，定期組織召開設計項目的工作進度會議，邀請造價專業的設計人員對各設計所的近期成果進行檢視，從造價角度對各所設計過程文件提出合理化建議，涉及對比初步設計擬發生重大變更的改動，一定要先從投資控制的角度審視變更方案的合理性。在設計開始階段就要全盤考慮怎么使總承包項目的效益最大化，必要時也可邀請施工方參加會議。

4.4 加強對建材市場行情了解

設計單位的EPC項目設計協調部門應當建立可靠的、精準的材料價格追蹤系統，將工程中使用量大、對造價影響較大的主要材料和設備納入價格追蹤的范圍，通過線上、線下多種方式收集項目所在地的材料價格變化情況。在設計時盡量不要或少選用項目實施期有明顯漲價風險的材料，在滿足設計規范和工程性能要求的前提下盡量選擇價格波動較為平穩的替代材料。

5 結語

近年來，越來越多的市政雨污水管網項目采用了工程總承包EPC模式發包，這種趨勢隨著政府在環保領域投入的加大和各市場主體EPC模式的完善會繼續增強。在設計行業競爭白熱化的今天，傳統設計業務的盈利空間被不斷壓縮，很多設計單位紛紛拓展新業務、向新的營運模式轉變。通過開拓EPC相關業務市場，并轉型為設計、采購、施工一體化的工程公司，是許多大中型設計企業的發展趨勢。