中資基建企業參與拉美基礎設施投資問題研究
——以PPP模式為例

雒立軒，劉國田

（1.中國港灣工程有限責任公司，北京100027；2.中交第一公路勘察設計研究院有限公司，西安710075）

1 拉美基礎設施PPP項目分類

拉美地區市場化程度較高的國別對大型基礎設施項目均以PPP模式開發，通過制定并執行對私人投資者提供保護的國家級法律（如哥倫比亞的2012年1508號法案、智利的1996年900號特許經營法案）吸引國內以及國際市場的私人投資者與所在國政府共同開發大型基礎設施。近年來，拉美大型基礎設施項目包括哥倫比亞第四代路網項目（簡稱“4G路網項目”）、波哥大地鐵1號線項目、秘魯的能源、交通類項目以及智利的水利、交通等項目均以PPP方式進行公開招標。綜合上述國別的PPP項目，可根據項目付費主體分為三大類型。

1.1 政府付費型

該類項目一般由政府作為發起人出資完成項目的前期可行性研究、社會經濟分析等工作，面向社會公開招標。由于政府付費是社會資本方收入的唯一來源，因此，將依據基礎設施提供的服務是否按照合同規定的要求對社會資本方進行支付（也稱可用性付費）。投標人需要組建自己的前期設計團隊、投融資團隊、法務團隊、稅務團隊、保險團隊等對項目進行深入研究，由于PPP項目不僅需要考慮建設期的成本，還要考慮運營期的收入和支出，因此，需要形成完整的財務模型，根據公司的投資項目評價指標計算出政府支付金額的凈現值。由凈現值最低的投標人作為社會資本方完成項目的建設以及運營。

1.2 用戶付費型

該類項目指社會資本方在政府部門無明確要求的情況下，自發向政府推薦潛在PPP項目，在國內一般稱為民間自提。在拉美地區，此類項目首先需要社會資本方向政府相關負責部門提交1份項目初步描述性文件（項目意向書或初步建議書），其中，包括項目整體描述、初步技術方案、社會經濟分析、環境影響報告及可能涉及的征地進行概念性描述。一旦項目意向書審查通過，社會資本方應在意向書的基礎上自行獨立完成可行性研究報告，內容包括但不限于申請人PPP項目業績、技術可行性研究、總投資估算及財務模型、社會經濟影響以及環境與社會影響分析。并提交給政府審查，審查完成后項目可能會被批復且進入社會公示階段，或者政府部門針對報告內容提出修改意見，私營部門需根據政府意見修改項目建議書并重新提交審批。進入公示階段后，如果在公示期內沒有其他承包商表明參與意向，政府將發起人提交的可行性研究報告制作成招標文件，直接授標給發起人，并與其簽署項目特許經營合同；如在公示期內有其他承包商表達參與意向，則業主立即發起公開招標。在哥倫比亞和秘魯兩國，此類情況采取瑞士挑戰（Swiss Challenge）的中標優勢；在智利發起人將享受3%的價格優惠。如果在競標過程中原發起者失利，則中標者有義務向原發起者補償相應的前期費用。

此類項目的一個關鍵特點是社會資本方除了需要承擔項目融資、建設和運營風險外，還需要承擔項目需求風險（由使用者直接付費而非政府付費）。因此，對用戶收費費率會在特許權協議中詳細規定，通過一定的調節機制（例如，根據用戶類型確定電價，根據消費價格指數調整使用費）進行調控。這些類型的PPP項目典型例子包括收費公路、港口、機場，甚至包括電力、水、燃氣分銷、電信等。

1.3 缺口補助型

該類項目以路橋類項目居多，由于路橋類項目具有較強的社會性，使用者付費通常執行福利定價和部分車輛免收費，使項目投資無法通過經營收入完全覆蓋，因此，需要政府通過一定的補貼手段來實現。此類項目分2種形式：一種是由政府作為發起人完成項目可行性研究報告，并面對社會公開招標，且在合同中規定收費標準和補貼閾值。在收費達不到閾值的情況下政府給予項目公司一定補貼，在收費高于閾值時政府獲得項目的收入分成。由于項目所在地車流量有所差異，因此整條公路通常會根據車流量設定不同的流量閾值和費率。另一種為通過民間自提的形式，由社會資本方完成可行性研究報告，并在可行性研究報告中政府申請一定比例的公共財政補貼，相關流程與民間自提類項目流程相似。由于此類項目需政府部門向國會申請財政預算并由國會通過，因此審批流程較長、審批較為困難。

2 拉美地區PPP項目風險介紹

結合中資基建企業對投資類項目風險管控的要求，拉美地區PPP項目需考慮以下風險。

2.1 所在國別風險

相對于國際評級較高、特許經營法律完善且執行有力的市場化國別，如哥倫比亞、智利、秘魯，在拉美存在著國際評級較低的非市場化國別，如委內瑞拉和阿根廷，在這些國家雖然有對私人投資者投資權益提供保護的相關法律法規，但普遍執行不力且在歷史上發生過多起主權違約事件，一般無法有效保護投資者的相關權益。根據經濟學人智庫發布的2019年拉丁美洲及加勒比地區基礎設施PPP項目發展環境分析報告，對地區內21個國家基礎設施PPP項目發展環境從立法、政府機構、發包量、投資營商環境和可融資性的5個維度進行分析，其中智利、哥倫比亞和秘魯位列前3名，委內瑞拉、巴拉圭和阿根廷位列最后3名[1]。

2.2 付費機制風險

在選擇特許經營法律完善且國際評級較高的國家基礎上，應考慮項目的付費機制。首先考慮政府付費PPP項目，如哥倫比亞4G公路項目包、智利道路交通類項目等；其次在財務模型計算中內部收益率較高以及項目風險可控的情況下，適當考慮用戶付費的PPP項目。因使用者付費+缺口補助類項目需業主申請所在國預算并由所在國國會通過項目預算議案，此類項目前期投入大且被政府否決的概率大，所以，可不考慮此類項目的參與。

2.3 項目融資風險

PPP項目的融資通常為有限追索融資。由于貸款人的還款來源通常僅限于項目，主要包括項目現金流和項目公司（即專門針對項目設立的特殊目的公司）的項目收益。因此，貸款人依靠項目現金流償還貸款和支付利息（統稱為還本付息），這和傳統的企業融資（更多的是銀行貸款給企業）不同。因為項目的唯一還款來源是項目本身的收益，所以，項目的收入在扣除項目正常運轉的費用之后，剩下的現金流必須足夠支付項目貸款的本金和利息。但如果項目出現如下特點則不能滿足項目融資的要求：（1）如果項目的大部分收益不確定或有較高市場風險，那么比較難吸引到融資銀行參與。也有一些項目的收益是確定的，但政府的評級太低，違約風險高，無法吸引到貸款人的興趣。（2）項目應用的技術還沒有經過實踐證明有效或穩定。由于還款的收益都來自項目本身，如果出現技術問題會直接導致項目失敗，項目無法還款。（3）項目的建設和運營風險沒有盡可能多地傳遞給建設和運營該項目的不同分包商，導致風險滯留在項目公司。

2.4 項目建設和運營風險

應優先選擇本企業核心業務范圍內的項目，一方面企業對其核心業務范圍內的項目理解深刻，有豐富的工程經驗，能較準確地預判項目建設期的現金流；另一方面，由于在核心業務范圍內深耕多年，有較豐富的上下游合作資源，因此，在項目合作伙伴的選擇上有非常大的選擇余地。在運營方面，應優先選擇在行業內已有既往類似項目運營經驗的公司作為運營合作伙伴。

3 PPP項目開發過程中的建議

由于不同于拉美原宗主國、拉美國家或拉美周邊國家，中國與拉美在國家、行業和企業層面均存在諸多差異，構成了中國企業投資拉美基建領域的障礙。對此，本文提出以下建議。

3.1 適應市場規則，轉變營銷理念

對于智利、哥倫比亞、秘魯、墨西哥等經濟市場化程度較高的國家，中資基建企業在以上國家的營銷理念需根據所在國的不同情況進行轉變。由于高度的市場化，在以上國家的基建市場不僅有當地大中型基建企業，并且歐洲公司和周邊國家公司也深度參與到當地基建市場。在嚴峻的開發形式下，堅持固有的營銷方式，不進行新的營銷嘗試，可能會被淘汰出局。中資企業必須做好市場營銷理念的轉變，在戰略上形成明確的方向，在戰術上升級營銷方式。

3.2 建立穩定專業的團隊

在拉美基建市場上取得PPP項目成功的公司，無論是所在國的本土公司還是跨國公司均在該地區有穩定的PPP項目團隊，該團隊包括設計施工、投資融資、法務水務等各方面的專業人才。而中資企業的現狀是大部分國別資源配置規模有限且較為單一，要在現有資源的基礎上建立相對穩定的本土化特許經營團隊，深度研究當地PPP項目特點，對國別市場上的PPP項目進行篩選并對大型PPP項目投標給予支持。

3.3 加強與國際多邊金融機構合作

中資銀行對當地游戲規則的理解存在較大障礙，并且其國內審批條件較苛刻。在PPP項目前期投標過程中，應優先選擇國際性金融機構以取得投資融資方面的專業支持；在項目執行階段可選用國內銀行與國際銀行組建銀團，發揮國內銀行體量大的優勢。

3.4 重視基礎文件的編制工作

市場經濟為主導的國別對投標人自身的法律文件、業績文件要求較高，其母子公司、關聯公司之間的法律關系必須明晰。投標人業績文件須包含業主所要求的全部信息，如項目合同、開工令、臨時移交證書和最終移交證書。此外，文件的翻譯務必準確無誤且文件公證、認證程序完整，否則，無法滿足業主對基礎文件的審查要求。一旦業主認為投標文件不響應招標文件中的要求，立刻宣布廢標。所以，應對投標文件予以足夠重視，完整響應業主要求。

4 結語

作為中資基建企業，參與拉美基礎設施PPP項目建設必須投入大量的人力物力，深入了解項目所在國政府對PPP項目的專項法律、國家的發展訴求以及本地企業項目實施經驗。所以，中資基建企業通過參與拉美區域PPP項目公開招標能夠對了解當地市場提供寶貴經驗。相信隨著中資基建企業對拉美區域市場和PPP項目開發的重視，作為全球第二大PPP基建項目發包量的區域一定會吸引中資基建企業的深入參與。