PPP模式城市基礎設施改造項目實踐與思考
——以貴州天柱縣城區環境提升項目為例

文｜北京大學深圳研究生院城市規劃與設計學院 符丁文

1.引言

我國自改革開放以來，全國的城市化得到快速的發展，經歷著歷史上規模最大，速度最快的城鎮化進程。許多城市隨著城區面積的不斷擴大發展，許多城市面臨著老城區環境整體下降、衛生環境差、市政基礎設施落后、綠化景觀環境缺乏等等各種問題，形成了老城區臟、亂、差的印象。而老城區公共服務配套設施相對比較完善，也是人口密集和集中的地區，因此，如何提升老舊城區的整體環境，實現提質擴容，是現在很多城市面臨的主要問題。但老城區基礎設施改造、景觀環境提升等項目，它的建設周期長、投資規模大、投資回報緩慢，但是社會經濟效益好。龐大的資金單純靠政府，對于大多數地方政府來說是難以實現的，因此根據國家相關政策，許多地方引入了PPP 的模式。2005年8月，國務院發布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》里指出，加快完善政府特許經營制度，規范招投標行為，支持非公有資本積極參與城鎮供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業和基礎設施的投資、建設與運營。這一決策無疑為社會資本進入公共事業領域，拓寬城市基礎設施融資渠道起到了積極的推動作用。在此基礎上，各地方政府和具有相關行業背景的社會企業都進行了積極的探索和實踐。

2.城市基礎設施傳統建設模式和PPP模式概述

2.1 傳統模式概述

第一種是施工總承包模式，是指建筑工程發包方將施工任務發包給具有相應資質條件的施工總承包單位進行施工建設。一般由政府授權建設單位采用公開招投標的方式，施工總承包人完成建設并移交給建設單位，建設單位再支付工程款。

第二種是專業分包模式，分包是指從事工程總承包的單位將所承包的建設工程的一部分依法發包給具有相應資質的承包單位的行為，其與第三人就第三人完成的工作成果向發包人承擔連帶責任。

第三種是設計施工總承包（EPC）模式，即“工程的總體策劃到具體的設計（Engineering）、工程材料和設備的采購（Procurement）、施工（construction）”縮寫，是指建設單位作為業主將建設工程發包給總承包單位，由總承包單位承攬整個建設工程的設計、采購、施工，并對所承包的建設工程的質量、安全、工期、造價等全面負責。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責。這樣有利于整個項目的統籌規劃和協同運作，可以有效解決設計與施工的銜接問題。

2.2 PPP 模式概述

政府與社會資本合作模式（PPP，Public-Private-Partnership 的縮寫），是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系。就是讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。這種模式以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，同時通過引入市場競爭和激勵約束的機制，提高公共產品或服務的質量和供給效率。國內PPP 項目的具體運作方式主要包括BOT（建設-運營-移交），BTO（建設-移交-運營），BOO（建設-運營-擁有）等等。國家發展改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱“發改委2724 號文”）根據項目是否有收益及收益是否實現投資成本的全覆蓋，將PPP項目區分為經營性、準經營性和非經營性三類。經營性是指具有明確的收費基礎，并且經營收入能夠完全覆蓋投資成本的項目。準經營性是指經營收費不足以覆蓋投資成本，需要政府補貼部分資金或資源的項目。非經營性是指對于缺乏“使用者付費”基礎，主要依靠“政府付費”收回投資成本的項目，一般比如教育、醫療服務類項目。

PPP 模式的支付方式有三種，使用者付費即指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務；適用于道路、橋梁、快速交通等公共交通類型的項目，以及供水、供熱等公用設施項目。可行性缺口補貼，指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。一般文化旅游類的項目都屬于這一類型。政府付費，指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，一般包括一些社會公益事業，如環境污染治理類的項目等。

3.貴州天柱縣城區環境提升項目實踐

3.1 項目背景

根據貴州省大扶貧、大健康、大數據三大戰略行動和十三五規劃的總體要求，天柱縣著力統籌城鄉發展，加快推進城鄉一體化進程，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。規劃到“十三五”期末，城鎮建成區面積為30 平方公里，縣城人口達到20 萬人左右。目前，天柱縣形成“一城一帶兩區多組團”的結構。中心城區的建設以老城區和邦洞鎮區為依托向外拓展。現狀中心城區建設面積約為10 平方公里，主要集中在鳳城街道和邦洞街道，以及金鳳大道沿線產業園等地。天柱縣正處于快速城鎮化階段，縣城區存在許多問題，如老城區建設密度大，缺少開敞空間，需合理疏解；道路網絡不完善，城區骨干路網加快建設，需盡快成環城網，老城區交通壓力大，道路改造需求迫切，缺少公共停車場，路邊停車對交通影響較大；建設風貌有待提升，生態景觀亟需得到治理等。因此縣政府擬通過實施縣城區環境整體提升改造項目，實現完善與提升老城區品質風貌，大力建設東部生態新城的目標。通過項目的建設，有效地疏解老城交通，改善停車問題，提升道路風貌；新建東部新城主干路網及公共綠地，拉大城市空間骨架。全面優化，為天柱縣的發展迎來新機遇。

3.2 現狀存在問題分析

現狀土地總體布局雜亂，沒有良好的社區居住模式和合理的鄰里空間；現狀路網分布不規則，道路斷面不均勻，部分路面情況不佳；現狀停車場數量較且面積小，多為沿街停放，經常堵塞路面交通；現狀公共空間缺乏，空間品質不佳，特色不突出；現狀建筑以現代建筑為主，風貌建筑較少，部分建筑質量較差。老城區缺少城市公共綠地，城市開放空間不成體系。

3.3 城區環境整體提升思路及優勢分析

在總體布局上，保留現狀城區路網，保留城市原有肌理歷史記憶，增加老城區開敞空間節點，近期可開展老城街道提升工程，為后期城市棚戶區改造提供方便。以生態為原則，保留城市山體及匯水廊道，打通城市綠廊，連接老城、新城以及鄉村。保留鄉村原始風貌及形態，將鄉村融入城市，作為特色旅游發展，將鄉村發展變為城市發展的動力。突出城市軸線及濱水商業界面，加強鑒江河與城區保留山體的對景關系，建筑以步行街形式打造。

升級完善城市功能，在天柱傳統產業亟待提檔升級的背景下，依托基地內現有的人文遺址、村寨等載體，通過舊城/村改造及“智慧+” 策略，升級與完善基地的城市功能，提升城區的綜合產業能級和滿足居民生活休憩的需求。

風貌綜合整治，通過基地內的山體生態景觀復綠、城市景觀綠化及公園綠化、鄉村環境整治等生態環境綜合整治措施，提升天柱縣整體風貌，并合理利用山體公園、美麗鄉村等特色自然生態資源，發展生態旅游。梳理山水關系，分析現狀公共服務、旅游、商業設施點分布情況，在公共服務設施密集分布區域打造公園廣場等公共開放空間，根據現狀不同類型商業設施分布情況，打造特色商業街。購物街、休閑娛樂街、餐飲街、賓館街、歷史文化街，現狀已有一定的集聚效應，在現狀基礎上進行提升改造，完善步行系統，統一立面風格。

文化傳承與創新，充分發掘天柱縣文化資源，宗祠家文化及少數民族民俗文化賦予互動體驗的現代科技表現形式，并引入相應的主題文化產業，豐富縣域內的產業業態，協同上中下游產業鏈，打造屬于天柱自己的特色文化名片效應。

以點帶面引領全域，通過縣城核心區的升級打造，引領與盤活全域的各項產業，服務于天柱縣“一產精細化、二產高效化、三產特色化”的現代產業業體系，實現天柱縣的三產結構優化調整和有機聯動發展。

項目的建設能有效的改善天柱縣的基礎設施環境，提高城市的社會保障程度，提升該區域的土地價值及土地利用率。也有利于改善天柱縣城區整體交通環境，加快天柱縣的城市化進程，是改善民生的重要舉措。隨著天柱縣經濟穩步發展，人民生活水平不斷提高。與經濟高速增長相適應的是城市快速發展，城市總人口規模迅速增長，城鎮中心區人口比例也相應增長。人口的增長給城市經濟發展帶來了活力，但同時也給城市的發展提出了新的要求。本項目的建設符合天柱縣總體規劃發展的要求，是完善城市路網結構的需要。通過對道路與城市景觀的升級改造，城市交通基礎設施得到較大改善，使城市交通體系逐步完善，城市形象得到進一步提升。有利于進一步完善城市服務體系，提供經濟快速發展所需的公共設施，進一步加快區域城市化進程，同時也為市民創造了良好的生活空間和商業環境。通過對基礎設施的改造完善與城市景觀改造，提升了城市文明的品位，進一步改善了天柱縣形象。項目建設有力促進了天柱縣城市化的建設，將有效地改善天柱縣的投資環境，有利于提高天柱縣的競爭力，從而吸引更多游客，輻射帶動區域整體發展，在城鄉協調發展、城市新區建設方面發揮更大的作用。

3.4 總體提升建議

通過對縣城區域總體空間環境的梳理和排查，根據上層次規劃的要求，結合使用者的具體訴求，整體環境提升包括了生態環境的提升和基礎設施及配套設施提升兩大部分。主要結合中心城區的現狀用地情況和規劃區功能結構、用地布局、建筑密度分區、地下空間利用規劃、舊城環境整治規劃等幾個因素進行考慮。具體包括了公園的建設、海綿城市基礎設施、防洪排澇工程、城市道路的梳理、道路風貌提升包括路面、街道景觀、街道家具、街道亮化、市政管網等方面進行提升改造，特色空間的打造、停車場配置、重點區域管網建設等等。

例如城市主干道統一公交候車亭、道路指示牌、廣告牌、垃圾桶，及自行車停放處，風格統一，并與城市風貌協調。將休閑座椅與街道小品結合設施，突出城市活力。次干道統一招牌，增加景觀綠化植栽，改善路面鋪裝，添加街道家具。對于特色風貌街區的改造，對道路路面及兩側人行道進行改造，沿路電力電信市政管網進行埋地，增加巷道的照明及標識指示設施等城市小品。沿街立面進行整體改造，對有價值的歷史建筑及特色建筑進行保護與修繕利用。結合現狀歷史資源點，增加街道公共綠地、公共廣場等街道空間。

一些歷史文化街區沿街分布有各時期歷史建筑以及特色建筑，結合現狀建筑以及街道空間，以承載歷史記憶，體驗書香文化為特色打造歷史文化街巷為主。建筑風格應符合貴州傳統民居風貌特征，建筑形式上，采用坡屋頂，小青瓦，色彩上以磚墻、清水磚墻勾縫為主要基調，統一門、窗、雨棚等建筑元素。抽取天柱縣城現狀街道建筑色彩，從中選出街道立面改造的主色調。可以選取灰色和磚紅顏色。選取部分合適的街道、宅間小巷，禁止機動車進入，打造為適合步行休閑、深度游賞，風情更加獨特的歷史文化商業步行街 。更換人行鋪裝，結合城市管廊改造更換車行路面，突出歷史感。增加照明、標識系統、公共藝術街頭小品等。小品選擇與整體環境搭配，呈現古色古香風格。部分節點增加特色植被，改善環境。結合歷史文化節點，策劃特色主題活動。民俗文化街區以苗族、侗族民俗風情為特色整體打造，挖掘當地傳統手工藝、傳統美食，在品嘗當地特色美食的同時，能夠參與到傳統手工藝制造體驗中去。民俗風情街區主要采用黔南苗族、侗族建筑風格。借鑒黔東南侗族苗族的民居風貌特征，提取天柱特色宗祠、鼓樓、吊腳、穿斗、桿欄等特色元素，建筑形式采用坡屋頂、色彩要求傳承沿襲明度較低的白色、青灰色或土黃色，栗木色為主基調，突出傳統木結構建筑的風貌形態，在檐口、門頭適當增加傳統建筑裝飾符號。

開放系統和水系與整個縣城的生態構架、道路、歷史文化節點相契合。結合已有規劃、街道特征、特色建筑和綠地服務范圍，布置公共空間，提升城市品質，改善居民生活。優化提升現有公共空間功能，改善設施，融入多種功能活動，提升活力。充分結合天柱文化特色與現狀資源，讓公共空間成為展示城市特色與形象的靚麗窗口。根據步行距離半徑大小采用四級公園體系，包括口袋公園、小型社區公園、大型社區公園和城市公園。

3.5 采用PPP 模式的目標和運作方式

項目的建設提高了天柱縣城區的基礎設施建設水平，改善居民生活環境，改善當地的投資環境，提升了當地的整體形象。通過項目的實施，調整城市功能分區，從而改善城市交通狀況和市民居住環境，進而提高社會保障，構建和諧社會。在基礎設施產業化進程不斷發展、城市市政基礎設施管理體制改革進一步深化的情況下，城市市政基礎設施建設與景觀升級改造體現出良好的社會效益。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。項目實施機構通過公開采購的程序選擇社會資本，政府方授權股東與社會資本共同出資成立項目公司，負責本項目的投融資、建設、運營管理，并通過營業收入和政府方支付的可行性缺口補助資金收回投資和實現合理利潤，且僅享有本項目及其附屬設施的使用權、運營權和收益權。

4.PPP 模式的項目風險管控

識別、確認并分類風險及其來源是項目風險管理的基礎，風險識別及劃分對PPP項目具有重要的影響。根據風險發生的行業類不同，大致劃分為法律風險、政治風險、土地征遷與補償風險、融資風險、建設風險、運營風險、市場收益風險等等。土地征拆與補償風險，主要包括拆遷延誤風險和拆遷補償費用增加風險。在征地拆遷過程中會因為拆遷補償標準變動、拆遷方案不完善等原因造成拆遷延誤；拆遷補償費用增加的原因有房屋補償費的增加、周轉補償費用的增加、獎勵性補償費用的增加等。融資風險主要來自兩個方面：一是融資方案的不確定性，二是資金到位情況的不確定性。融資方案的不確定性主要由于項目前期階段，融資利率、年限等條件無法確定；在具體實施時，資金到位情況不確定性較大，若資金不能按時到位，將影響工程進度，影響項目預期目標的實現。

5.結束語

從貴州項目中可以總結出一些采用PPP 模式的經驗，尤其對投資金額巨大，建設周期長，經濟回收效益慢的城市基礎設施改造項目，適合采用PPP 的模式。但同時需看到一些潛在的問題，一般項目時間長達十年至二十年，這期間會有許多不確定的因素和因此導致的風險，在政府與社會資本的合作中，很多情況只考慮借助社會資本提高公共服務供給效率和質量以及化解地方債務等有利于政府的一面，給予私營部門的利潤空間并不確定。其次在這波PPP 項目建設的浪潮中，各地方政府每年的公共財政支出是否足以支撐項目的有效運作，政策是否具有連貫性，項目的融資渠道能否一直有效運行，對PPP 項目的正常進行起到最關鍵的作用。