控制性詳細規劃技術審查方法探究與實踐

羅瑨

（珠海市自然資源與規劃技術中心，廣東 珠海 519000）

1 引言

2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布實施賦予了控制性詳細規劃（簡稱“控規”）作為土地出讓和建設項目規劃管理直接依據的法律地位。2019年，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號），提出“詳細規劃是依據國土空間規劃，對具體地塊用途和強度做出的實施性安排，是實施空間管制、進行國土空間開發和項目建設、不動產統一登記等的依據”。因此，在新構建的國土空間規劃體系下，控規仍是國土空間規劃意圖最終落地實施的依據和抓手，有著不可替代的地位和作用。

作為城鄉規劃主管部門出具規劃行政許可、實施規劃管理的依據，控規成果的規范性和準確性直接關系著行政審批的效能，而控規方案的科學性、合理性更會對城市的建設和發展產生深遠影響。控規編制產生的成果質量問題往往要到規劃實施階段才被發現，規劃主管部門不得不開展勘誤修正，甚至是通過規劃調整來彌補，導致規劃管理工作面臨著巨大壓力，影響控規的法律效力。因此，開展全面系統的控規技術審查十分必要。

2 各地控規技術審查方法與經驗

2010年發布的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第7號）對保障控規編制質量提出了具體要求：“組織編制機關應當組織召開由有關部門和專家參加的審查會。審查通過后，組織編制機關應當將控制性詳細規劃草案、審查意見、公眾意見及處理結果報審批機關”。由此，許多城市建立了規劃委員會制度，在行業專家和相關專業部門組成的高水平決策團體的把關下，控規編制的科學性、綜合性得到了有效保障[1]。

各地對控規技術審查都制定了相關制度予以保障，主要以組織專家會、規委會審議等形式為主，也有部分城市針對控規成果的系統性審查展開了探索與實踐，有效提升了成果質量，為規劃實施奠定了良好的基礎。

武漢市規劃局早在2008年印發試行《武漢市控制性詳細規劃（導則和細則）審查工作細則》，規定各區組織編制的控規需經過區規劃局相關處室及技術小組的初審，明確了審查的工作流程、各環節審查內容及技術要求。

2010年，重慶市發布《主城區控制性詳細規劃審查管理流程》，將成果審查作為報批前必要的驗收環節。

2011年，上海市規劃和國土資源管理局印發《上海市控制性詳細規劃管理操作規程》，明確了技術審查在規劃編制審批各環節的具體任務，并組建專門的技術審查機構——上海市規劃技術中心，對控規的成果內容開展技術審查。通過規范審查內容和流程要求保障了審查的嚴肅性，分階段審查使技術審查融入控規編制管理全過程，分區分類的審查深度要求更具針對性，是后續城市開展控規成果技術審查的范例[2，3]。

中山市2019年印發《中山市控制性詳細規劃第三方技術審查工作辦法（試行）》，借助第三方技術機構專業力量開展審查，作為自然資源主管部門的審查報批依據之一。

2021年2月，廣東省自然資源廳印發《關于加強和改進控制性詳細規劃管理若干指導意見（暫行）的通知》，提出“自然資源主管部門可委托具有相應資質的技術機構進行第三方技術審查”，也對控規成果質量的把關作出了指示要求。

根據目前技術審查機構的性質，大體可以分為3類：（1）行政主管部門自行組織審查；（2）由下屬具備編制研究職能的事業單位（統稱“編研中心”）開展審查；（3）委托具有相關資質的第三方專業機構進行審查。編研中心作為自然資源主管部門下屬機構，具備較強的專業技術力量，能夠從控規編制的技術層面出發，把握成果的科學性與規范性，同時，也更了解行政管理需求，能將相關要求及時反饋到規劃編制層面。

3 珠海市控規技術審查工作方法與實踐

自2015年10月起，珠海市在吸取先進城市經驗的基礎上，結合本地實際，建立了較為系統的控規技術審查工作制度，技術審查成為一項常態化工作。依托珠海市自然資源與規劃技術中心（以下簡稱“技術中心”）的專業力量，先后出臺《珠海市控制性詳細規劃編制及管理工作指引》《珠海市控制性詳細規劃入庫標準》《珠海市自然資源局控制性詳細規劃成果技術審查制度（試行）》等規范文件，明確了控規技術審查的工作流程、審查內容、辦理時限等相關要求。截至目前，技術中心已完成300余項控規項目的審查，有效地保障了控規成果質量，同時，積累了豐富的經驗，以下將從審查工作模式、質量內控制度、信息化手段、監督措施4個方面詳細闡述。

3.1 貫穿控規編制全流程的技術審查工作模式

為保障控規成果編制質量，技術審查工作貫穿整個控規編制流程：

1）現狀調研階段：根據規劃范圍提供基礎要素底版，包括相關的規劃成果、審批信息等，為控規編制單位提供準確的現狀基礎資料。

2）方案編制階段：根據控規編制審批流程，規委會上會前需開展會前審查，主要對方案的合規性、各階段會議意見及公示意見的落實情況進行把關。方案合規性審查要點包括：（1）上位規劃的強制性內容是否落實；（2）專項規劃中各類設施的空間需求是否得到了協調和落實；（3）已批的用地規劃條件是否落實；（4）本次規劃與相鄰控規是否充分銜接；（5）各類公共設施的配置是否滿足相關技術標準與規范。技術中心將以上核對結果整理形成審查報告，反饋編制單位修改完善成果，經復核后無重大問題方可上會。

3）成果報批階段：控規草案通過規委會審議后，需報技術中心開展會后審查，主要對規委會會議紀要意見落實情況，以及成果規范性進行把關。審查要點包括：成果表達是否符合控規編制技術規范相關要求；圖文表達、數據指標前后是否一致；圖紙、圖則制圖是否規范等。以上審查意見也將形成審查報告，供編制單位進一步完善成果，待修改完畢后方可上報批準實施。

4）數據入庫階段：經批準實施后的控規需進行成果入庫，由技術中心依據入庫標準開展核查，包括數據要素圖層、屬性信息的完整性、規范性，是否與批復成果一致，核查通過后將納入數據庫用于規劃管理。

3.2 標準化、規范化的審查質量內控制度

與專家們憑借豐富從業閱歷做出的經驗判斷不同，控規成果技術審查要求客觀嚴謹，以明文規定的規范條文、規劃要點作為審查依據，在與相關規范、規劃成果的對比中發現問題，因此，每一條審查意見的提出都應做到“有理有據”。

為保證出具的審查報告規范、嚴謹，技術中心制定了《珠海市控制性詳細規劃成果技術審查操作手冊》，對審查的技術流程、工作要求進行規范，對審查意見的表述提出標準化要求，同時對審查中遇到的疑點、難點及其解決方案進行總結，匯編形成審查問題庫納入手冊，為后續審查工作的開展提供了有效的參考依據。

此外，技術中心還建立了內部的規劃聯審會議制度，會議由相關技術負責人及審查部門全體成員共同參加，逐條審核相關審查意見，對于有疑義的問題進行著重探討，并通過咨詢相關職能科室確定最終審查意見。必要時，會邀請相關科室、編制單位一同參加，進行現場質詢和答疑，通過加強溝通保障了技術審查與行政管理需求的一致性。

以上內控制度確保了審查報告標準化和高質量，也提升了審查效率。

3.3 自動化、智能化的信息化審查手段

控規技術審查涉及的資料和內容眾多，僅靠人力很難保證審查速度，當遇到審查任務量大、人手不足的情況時，往往難以按期完成而影響審批效率。因此，技術中心利用信息化手段開發輔助審查工具，將一些機械性的校核工作交給系統完成，極大地加快了審查速度。例如，輸入控規人口規模可以自動生成按標準配置的設施需求數量；導入地塊控制指標一覽表可以進行自動校核，并輸出不符合技術標準或指標不閉合的地塊信息；通過導入規劃用地方案，可與數據庫中的總體規劃、專項規劃等成果進行自動比對，識別未落實規劃的地塊圖斑，并輸出對比結果，等等。

3.4 與編制單位信用管理掛鉤的成果質量審查措施

技術審查只是提升控規成果質量的一種手段，更重要的是從編制源頭抓起，通過成果質量與信用管理掛鉤，驅使編制單位加強送審前的校審工作。2017年開始施行《珠海市城鄉規劃編制行業信用信息管理實施細則》，規定規劃成果質量評價是規劃編制行業信用評價的重要依據之一，信用評分較低的編制單位及從業人員在承接珠海規劃編制項目時會受到一定限制。同時，搭建了珠海市城鄉規劃信用信息管理系統，實現對規劃編制單位及人員的登記管理，控規成果質量評價結果也將錄入系統，由此技術審查具備了強有力的工作抓手。相關監督措施實施以來，單個片區控規成果規范性意見由2015年的100余條，下降至近期審查的平均30余條，有效地實現了“以審促編”，控規成果編制質量有了明顯的提升。

4 結語

珠海作為粵港澳大灣區重要節點城市，應以高水平、高質量的規劃融入灣區建設，指導城市未來發展。珠海市自然資源與規劃技術中心經過多年實踐，在控規技術審查方面積累了一定工作經驗，總結形成了一套較為成熟的工作模式，配套了嚴格的質量內控機制，采用高效的信息化審查手段，并以規劃編制行業信用信息管理為抓手，有效地保障了控規成果質量，相關方法與經驗也為其他城市規劃管理提供了“以審促編”的思路和參考。