新制度主義視角下的北京市責任規劃師制度運行情況研究

宋旭東

（北京市規劃和自然資源委員會,北京101160）

1 引言

1.1 對責任規劃師的認識

責任規劃師的出現，是城鄉發展逐漸進入存量更新時代的產物，是政府從公共利益的立場出發，鼓勵公眾參與到規劃決策過程中的制度性安排。關于責任規劃師的定義，在國際上可以參照的是“社區規劃師”，有別于擁有正式制度權力的“政府規劃師”，也有別于為一般企事業單位服務、收入與開發項目綁定的“執業規劃師”。但無論如何稱謂，均是對于為社區更新發展提供規劃技術支持服務的專業力量的命名。

1.2 新制度主義

新制度主義是在20世紀70年代后期興起的一個充分關注組織與外部環境,特別是制度環境的理論學派。它將其研究焦點放在組織生存的制度環境上，強調組織是開放系統，組織的架構以及運作都受到社會性建構的觀念體系和規范所體現的制度環境的影響[1]。

1.3 “結構-參與者”模型

20世紀90年代后，隨著制度理論引入到城市規劃研究領域，規劃理論界更加關注對于開發控制體系合理性和其轉變驅動因素的制度分析。希利認為開發控制作為房地產開發過程的必要環節，提出分析開發控制過程的“結構-參與者”模型，將開發控制視為在一定規則結構下開發參與者的互動過程，參與者一方面受規則結構的制約，同時又能動地改變結構[2]。在本文的“結構-參與者”模型中，參與者應該包括各級政府、責任規劃師團隊或個人、屬地居民、志愿者等涉及社區規劃工作的各方。結構包括參與者所擁有的資源、規則和組織理念。資源是各方參與者所擁有的土地、資金、信息和技術。規則由制度和各級政府所確定，包括形成和約束參與者行為的法律、法規、習俗等。

1.4 北京市責任規劃師制度運行概況

目前，以市級管理部門名義印發的相關制度主要有《北京市責任規劃師制度實施辦法(試行)》（以下簡稱《辦法》）、《關于建立北京市責任規劃師意見收集與反饋機制的通知》以及《關于責任規劃師參與老舊小區綜合整治工作的意見》，以市級工作專班名義印發的制度為《北京市責任規劃師工作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。

截至2021年6月，16個城區及經濟技術開發區已全部完成了責任規劃師聘任并開展了具體工作，共簽約了308個責任規劃師團隊，覆蓋了318個街道、鄉鎮和片區，覆蓋率達到95%以上。根據北京市責任規劃師市級專班工作統計，2020年責任規劃師共開展調研工作2 027次，提供技術咨詢1 566次，參與項目設計592個，組織公眾參與682次。

2 基于問卷調查結果的制度運行情況分析

本次研究基于市級工作專班《北京市責任規劃師工作現狀調查問卷（2021責師版）》調查結果。該問卷（https://www.wjx.cn/vj/OxeGPuN.aspx）圍繞基本信息、工作基礎、工作內容、工作建議4個方面對北京市現有近300個責任規劃師團隊或個人進行調查，力爭獲取最為直接的統計數據和責任規劃師隊伍的主客觀認知。目前，該問卷已于2021年7月上旬，依托北京市責任規劃師信息平臺進行發放，并于2021年8月下旬回收256份有效問卷，問卷回收率約為85%。

從實際工作成績和問卷整體情況來看，自2019年以來，北京市各區結合自身實際，從責任規劃師的團隊選聘、工作定位、組織方式等方面開展了積極探索，形成了各具特色的工作格局和實踐成果。各責任規劃師團隊能扎根社區，積極發揮咨詢把關、溝通推動和宣傳引導作用，共同推動街區更新和居民協商共治。這項工作的具體成效獲得了多方認可，社會影響力持續提升。但我們也要清醒看到，責任規劃師制度實施正從起步階段走向優化完善階段，工作中也還面臨很多突出問題和挑戰。

2.1 職能定位亟須明確

《辦法》指出，“責任規劃師是指由區政府組織選聘，為責任范圍內的規劃、建設、管理提供專業指導和技術服務的獨立第三方人員”，《指南》進一步提出了責任規劃師是“規劃建設的專業技術顧問”。相關制度對于責任規劃師的職能定位應該說是清晰的，從某種程度上來說，責任規劃師對規劃管理的最大意義，在于其技術支持和實時監督。一方面責任規劃師本身就是公眾參與的一部分，在政府等公共管理部門的統籌協調下發揮作用，為我國“自上而下”的規劃管理體系中增加了緩沖區，讓公眾參與進一步融入城市管理中成為現實，避免了垂直決策和非專業決策造成的管理問題。另一方面，責任規劃師的作用發揮又必須是獨立客觀的，因為在現有的規劃管理體制內，并不缺少管理層級和權力人員。責任規劃師可以接受指導、培訓、交流、考核，但從根本上絕不是一種管理體系的附庸。

在實際工作中，關于“責、權、利”的討論與反映是最為集中的。調查問卷結果顯示，60.55%的責任規劃師團隊認為當前的職責邊界還不夠清晰；在面向服務片區的調查問卷中，同樣有多條反饋意見為“制度職責可以更加明確”等。從問題的具體表現來看，主要是工作定位偏離初衷、工作內容冗余繁雜以及工作來源多頭無序。在制度規定如此明確的前提下，仍然出現這樣那樣的職責定位問題，主要是因為責任規劃師制度仍處在探索階段，各參與者的利益都是有待磨合與平衡的。必須要不斷提升城市規劃知識的普及程度，通過更加透明高效的管理機制來推進所有參與者的深度融合，不斷加強責任規劃師工作的互信程度。

2.2 專職化有待推進

這里提到的專職化，主要是希望參與責任規劃師工作的各類主體，能夠真正在街道鄉鎮扎下根來，發揮自身的技術專長，為基層治理和規劃落地實施做出實實在在的貢獻。據問卷調查反映，每周能在線上從事責任規劃師相關工作41小時以上的占比僅為1.95%，每周能在線下從事責任規劃師相關工作41小時以上的占比僅為5.47%。也就是說，絕大部分責任規劃師團隊或個人每周能扎根社區開展工作的時長都不會多于2天，而這應該是大大低于開展這項工作的預期的。如果沒有足夠的工作時長為基礎保障，不難想象最基礎的量變將無法實現，也無法夯實責任規劃師深度參與基層治理的基石。

當前，除了個別區的局部實現了專職責任規劃師外，大部分團隊和個人還有本單位日常的工作任務需要完成。如果不能實現專事專班，那么街道鄉鎮的工作需求與責任規劃師自身利益之間的矛盾，將是無法調和與解決的。如果強行通過制度去考核責任規劃師的工作時長或工作績效，也是有失公允的，畢竟魚和熊掌不可兼得的客觀實際是無法繞開的。

還有，如果只是簡單的通過社會招募、履行合同等方式來召集責任規劃師工作隊伍，那么就把這項工作定位在了“項目化思維”的層次，可能會因為沒有對責任規劃師工作隊伍的有效黏性，影響這項工作的可持續性和可發展性。應該說，北京市考慮到工作的連續性，在《辦法》第7條中明確了“責任規劃師的任期為4年—5年”“任期屆滿可以續聘”，這為實現責任規劃師專業化留出了空間。但從實際需求出發來說，4～5年的時間對大部分團隊或個人來說，應該是基本熟悉了責任片區的情況，并對責任片區的規劃發展有了較為成熟的認知與思路。如果在這個時候退出工作，對責任片區來講，應該說是非常大的損失。

2.3 科學高效的工作支撐體系還沒有搭建

工欲善其事，必先利其器，北京市責任規劃師制度率先在全市范圍內開展系統性的實踐，必須要有系統科學的服務體系來支撐。《辦法》第12條中指出“各區政府、街道、鎮（鄉）和村，以及規劃自然資源主管部門應為責任規劃師提供必要的工作依據、工作條件和基礎資料。”這里的規定過于籠統，實際工作中也確實有很多責任規劃師團隊或個人在具體事項中難以得到有效的支持。

工作對接上不夠順暢。問卷結果顯示，17.58%的責任規劃師認為其服務對象不明確，多頭服務、多頭聯系的現狀確實增加了無謂的溝通成本。有的責任規劃師明確提出，希望能在各委、辦、局確定聯系人，與責任規劃師建立直接聯系，咨詢相關事宜，便于更高效解決問題。

獲取基礎數據受限。問卷結果顯示，50%的責任規劃師認為其在工作中獲取責任片區的基礎數據困難。在具體的意見征集中，也有反饋“展示信息脫密、脫敏處理，后臺掌握完整信息”“希望能夠跟市規委在項目檔案資料查詢上有更便捷的對接渠道”等。

專業支持還不夠全面。問卷結果顯示，擁有8人以上的責任規劃師團隊僅占比23.83%，53.51%的團隊人數為5～8人，22.66%的團隊只有4人以下的隊伍。而從責任規劃師的工作實際需求來看，除了城鄉規劃專業外，還需要建筑設計、園林景觀、道路交通、社會學等至少8個以上專業的力量給予支持，才能形成解決基層具體問題的工作合力。

3 結論

責任規劃師制度的不斷完善，就是各參與者主體不斷互動的過程。在這一互動中，得以塑造個體的能動性，通過已有的、偶發的、新生的各種聯系，一起維持并改進制度。在充分認識這一點時，各參與主體就可以在現有約束條件下，按照已建立的規則秩序進行活動[3]。

政府及相關部門作為責任規劃師制度的規則制定者、具體協調者，在這一制度的探索階段，必須圍繞主要環節進行過細設計，為責任規劃師制度的可持續發展不斷夯實基礎和創造條件。在這個工作過程中，尤其要重點關注“責、權、利”的明晰、不同區域的個性化需求、各參與方互助互信的加強、自上而下的協作配合平臺與機制等內容，逐步打通制度層面的梗阻點。

責任規劃師作為責任規劃師制度的重要參與者、直接工作者，應當進一步在當前的制度背景下，以我為主地創造性開展工作。在積累工作經驗的同時，不斷梳理反饋具體操作中遇到的困難和問題，及時提出行之有效的解決建議，通過接地氣的工作收獲反哺責任規劃師制度的不斷優化。

此外，對于如何促進公眾、社會團體、志愿者等多元主體參與到責任規劃師制度當中，應該有詳細、可落地的制度性安排。這種完善需要投入更多的思考與具體組織，不能僅僅依賴于責任規劃師團隊或個人的工作水平、工作經驗，也不能簡單化地搞模板化、規范化的參考借鑒。