房屋建設與市政設施項目中工程總承包模式的研究

孫宏斌

（南京城鎮建筑設計咨詢有限公司，南京210036）

1 引言

各地在房屋建設與市政設施項目中陸續開展了一些工程總承包項目。但對工程總承包項目如何監管，政府政策上還有待配套完善、明確細則。許多開展中的工程總承包項目并不是真正意義上的總承包，業主方也不清楚對工程總承包項目怎樣正確開展和管理。因此，還需要不斷探索既和國際（FIDIC）模式接軌，又符合我國國情的工程總承包模式和管理方法。

2 工程總承包項目實施過程中存在的問題

2.1 項目發包階段，目前文件和政策的不同要求

1）住房和城鄉建設部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93 號）文中這樣表述：“……建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，……進行工程總承包項目發包。”

住房和城鄉建設部、國家發展改革委制定的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）中是這樣要求的：“……采用工程總承包方式的企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；……。”

《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委〔2003〕30 號令）是這樣規定的：“第八條 依法必須招標的工程建設項目，應當具備下列條件才能進行施工招標：……（二）初步設計及概算應當履行審批手續的，已經批準；……（四）有招標所需的設計圖紙及技術資料。”

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第七條：按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應當報項目審批、核準部門審批、核準……。

2）根據〔2016〕93 號和〔2019〕12 號文，企業投資項目只要通過核準或者備案，在可行性研究完成后，可進行項目總承包的發包；而招標投標法實施條例對審批、核準的項目，則要報項目審批、核準單位審批、核準招標范圍、招標方式……。這里體現對企業核準項目發包的要求不同。對于政府投資的房屋建筑和市政基礎設施項目，原則上完成初步設計審批后進行總承包的發包。招標投標辦法只明確了進行施工招標的條件，沒有工程總承包的進行招標條件和要求。

2.2 施工許可管理與工程總承包實際開展要求不配套

1）《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》等系列法規、文件都有涉及建筑工程的施工許可制度，即建筑工程開工前應申請領取施工許可證，未取得施工許可證的，一律不開工。根據施工許可管理辦法，申領施工許可證應具備的條件中有：第四條……有滿足施工需要的技術資料，施工圖設計文件已按規定審查合格。

2）工程總承包的優點之一，就是能組織協調設計與施工的銜接與搭接，縮短工期，控制費用。現實中，眾多總承包項目中標單位被要求在較短的時間內進行開工，而擴初設計、施工圖設計從中標到要求開工的短時間內，根本無法全面完成；施工圖審查單位通常按《建筑工程規劃許可證》來發分子項審圖合格證，無法發放分部、分項（如基坑支護、樁基、基礎）工程的合格證。這樣就無法滿足施工許可申領條件，也就無法開工和實現設計與施工時間順序上的搭接，削弱了工程總承包優點，造成實際工作中，許多項目采用了不合規的提前開工的方法。

2.3 評標方法與總承包工程特點不配套

1）目前，招標評標法規、制度、辦法都是針對施工總承包工程進行的，以比較細化了的設計文件和資料為依據，進行概算、預算、施工組織設計而作為投標文件的基礎資料。現有的評標方法無法區分工程總承包項目與施工總承包的不同點，更無法體現一些工程總承包中先進管理、先進技術和創新型思維所帶來的優勢成果，沒有產生獎勵先進、鼓勵創新效果，反而扯拉企業的平齊性。

2）目前，對工程的評標方案通常設計成商務標和技術標。根據《評標委員會和評標方法暫行規定》（七部委令第12 號），建筑工程的商務標目前市場上大多采用綜合評估法，在候選人中去掉一個最高報價競標者、去掉一個最低報價競標者，余者加權平均或再乘系數為評估基價。這種評標方案的缺點在于如果針對工程總承包項目不合理的地方進行優化設計，降低造價，在投標時反而不是優勢。如基坑支護方案設計是樁加支撐梁體系，現根據地勘資料、項目周邊條件和工程本身特點，并經多方論證，可更換為樁錨體系，其造價會降低很多。這種狀況下采用低價投標反而被排除，因此，這樣的評標沒有獎勵先進、鼓勵創新。

3）在技術標評估階段，現行評標只是對施工組織設計和設計大綱或設計文件進行評估。而在工程總承包項目中，組織協調也是關鍵點，如設計、施工、設備、材料等環節的銜接設計、施工中各專業間的配合度，施工中對設計調整優化、難點解決，都需要通過組織協調，它是超出施工組織設計的，更多是管理范疇。

4）根據《中華人民共和國招投標法》：第三十七條……其評標委員會由招標人的代表和有關技術、經濟等方面的專家組成，成員人數為5 人以上單數，其中，技術、經濟等方面的專家不得少于成員總數的2/3。

《中華人民共和國招投標法實施條例》：第四十六條……其評標委員會的專家成員應當從評標專家庫內相關專業的專家名單中以隨機抽取方式確定。

專家庫中的專家是各專業的，專家的技術涵蓋特長是本專業，如施工總承包，只要選施工類即可；但工程總承包不但涉及設計、施工、經濟，還有管理，而且管理對項目運行的順暢性、高效性更為重要。但目前專家庫中還缺少既懂設計又懂施工，更清楚管理的復合型專家。在實際評標時，設計類專家參評施工組織設計，施工類專家對設計優劣打分，最后綜合各專家分值，得出中標候選者。這樣的工程總承包的評標是有很大的片面性。

3 工程總承包模式下五方責任主體及責任

《建設工程質量管理條例》《建筑工程五方責任主體項目負責人質量終身責任追究暫行辦法》等系列法規要求建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位依法對建設工程質量負責。工程總承包模式與傳統的工程建設模式區別之一是：勘察、設計與施工可以是一個合同下的不同工作內容的分包方；合同關系決定了勘察、設計或施工對總承包單位負責，總包單位對建設單位負責，分包單位就其分包內容部分對建設單位承擔連帶責任。現有的五方主體項目負責人的質量責任追究中沒有體現出對總包單位項目負責人的要求，只有依據總包合同來追究總包單位項目負責人的責任。如設計單位做總包方時，總包項目負責人并不一定是項目設計負責人，這里法律沒有相應要求。

4 設計方為總承包方時，分包工程施工部分的分析

1）建市〔2016〕93 號文中：……（九）工程總承包項目的分包。工程總承包企業可以在其資質證書許可的工程項目范圍內自行實施設計和施工，也可以根據合同約定或者經建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工業務擇優分包給具有相應資質的企業。僅具有設計資質的企業承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的施工業務依法分包給具有相應施工資質的企業。僅具有施工資質的企業承接工程總承包項目時，應當將工程總承包項目中的設計業務依法分包給具有相應設計資質的企業。

建市規〔2019〕12 號文中：第十二條 鼓勵設計單位申請取得施工資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質……。

住房和城鄉建設部〔2014〕118 號印發《建筑工程施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理辦法（試行）》。文中規定：

第七條 存在下列情形之一的，屬于轉包：

（一）施工單位將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的；

第九條 存在下列情形之一的，屬于違法分包：

……

（四）施工總承包單位將房屋建筑工程的主體結構的施工分包給其他單位的，鋼結構工程除外。

2）依據建市〔2016〕93 號文，設計單位可承接工程總承包項目，將工程總承包項目中的施工業務依法分包給具有相應施工資質的企業，是可行的。據建市規〔2019〕12 號文，設計單位可申請取得施工總承包資質。問題是，設計單位有了施工資質不一定有能力開展施工；目前，設計單位對施工涉及的隊伍、機械、管理人才、經驗、組織都不具備。如設計單位作為總承包方，勢必將工程施工內容分包出去，這時又違反了建市〔2014〕118 號文規定。

5 在工程總承包項目實施階段，業主方的管控策略

當前開展工程總承包的項目，絕大部分是政府投資和國企投資項目。業主方對項目的管理模式主要有2 種：一種仍然按照原有的建筑工程管理形式進行，有一個項目管理團隊，全面介入實施過程的眾多環節，如材料的審定、構配件廠家的考察，總承包方許多管理要按照業主管理意見進行。究其原因，是政府投資和國有投資，如若項目上產生問題，要擔負責任，這樣做屬小心無錯。另一種，施工過程中管理全部交給監理和跟審，對總承包方提交的工程做法聯系單、變更單一律拒絕，回復理由是：（1）固定總價合同；（2）設計和施工是一體的；究其心理，設計施工是一個利益共同體，容易合伙來騙業主錢。

總承包的優點之一，就是較大地減輕了業主方管理協調負擔，轉移了風險。根據國情和項目特點，業主方在不影響總承包方對項目整體管理的前提下，對一些關鍵節點、關鍵流程還是要所監督和控制。例如：

1）設計是龍頭，在招標文件中對項目的功能要求、設備選型、材料參數不可能具體到方方面面，因此，業主要審查設計文件和關鍵技術方案，使設計成果滿足合同和乙方需求。同時，也要認識到設計有一個漸優過程，結合工程施工，在過程中準予一些切合實際的優化，當然，同意設計優化的前提是確保業主方利益不受損失，并有利于項目質量提高和方便項目進展。

2）對總承包提供的分包商，要認真選擇和核準，這里不能被總包方左右，因為總包方往往選擇有過熟悉配合的，而且分包費用低的，但不一定是適合本項目的。

3）通過跟審，要清楚資金流向，確保資金按總包所報準的計劃得到落實。避免建設資金流出，給工程帶來風險。

4）和總包建立溝通機制和制度，在不過分干涉總包正常管理的前提下，了解總包對項目的工作安排和計劃、過程中存在的問題和處理方案與結果。

5）要求駐場監理、跟審就項目的進展和細節，形成定期匯報制，即時了解項目進展細節動態和實情，再向總包方指出存在的不足和改進要求。

6）在現有國情現狀下，對實施階段的EPC 項目，業主方如何管理和把控，確實需要我們在實踐中不斷探索。