PPP 項(xiàng)目全過程商務(wù)控制的重要性和必要性

趙建軍

（中電建建筑集團(tuán)有限公司，北京100000）

1 引言

對投資類項(xiàng)目全過程進(jìn)行商務(wù)控制可以將各種風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽階段，將風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低。全過程商務(wù)控制，指的是利用全面風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)理念對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、評估以及防控，并利用各種有效控制策略評估與控制各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)商務(wù)控制流程的優(yōu)化，從而促使工程良性推進(jìn)，為投資回收打下基礎(chǔ)。

2 全過程商務(wù)控制的相關(guān)要素

2.1 內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境指的是商務(wù)內(nèi)部控制體系，員工對公共私營合作（Public Private Partnership，PPP）項(xiàng)目的相關(guān)認(rèn)識均由此來，也就是說內(nèi)部環(huán)境可以影響員工對投資類項(xiàng)目的認(rèn)識深度。控制環(huán)境指的是對建立、加強(qiáng)或者削弱特定政策、程序以及效率所產(chǎn)生影響的各種因素。其中，內(nèi)部環(huán)境的范圍主要包括對誠信和道德價(jià)值觀念的落實(shí)、對勝任能力的重視、管理層的參與程度、管理理念以及經(jīng)營風(fēng)格等，以上方面都和企業(yè)內(nèi)部控制制度的建立息息相關(guān)，由此可見，內(nèi)部環(huán)境在控制要素中所占比重較大。

2.2 控制活動

控制活動是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部目標(biāo)控制的重要手段之一，主要是在保證管理指令完全落實(shí)的前提下所執(zhí)行的控制政策與程序。投資類項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，首先要根據(jù)控制政策和程序進(jìn)行項(xiàng)目的擬定，這樣才能幫助管理層保證其控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。控制活動是企業(yè)對項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估過后的措施實(shí)施環(huán)節(jié)。控制活動主要存在于投資類項(xiàng)目管理過程中，也出現(xiàn)在管理層與各部門功能組織中。

具體地講，控制活動就是根據(jù)投資類項(xiàng)目的實(shí)際情況，將之前的基本控制根據(jù)其特性進(jìn)行區(qū)分，之后形成具有針對性的應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)手段，該方式主要服務(wù)于投資類項(xiàng)目內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，由此可見，在投資類項(xiàng)目的內(nèi)部控制中，控制活動是實(shí)施層面的重要組成部分。

3 PPP 項(xiàng)目模式對我國財(cái)政壓力的影響

3.1 積極作用

3.1.1 改善預(yù)算軟約束，加強(qiáng)地方債控制

我國投資類項(xiàng)目預(yù)算問題是常見的問題，很多地方政府為了提升政府公信力，增加政績，不斷地進(jìn)行融資，且往往會開展超過預(yù)算的項(xiàng)目。在修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定實(shí)施之前，地方政府的很多債務(wù)都沒有納入預(yù)算管理中，這部分債務(wù)不能被上級所監(jiān)督掌控，就會產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

而要實(shí)施PPP 項(xiàng)目，往往都需經(jīng)過一系列詳細(xì)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，因此，在該項(xiàng)目類型中，融資環(huán)節(jié)取代了傳統(tǒng)的政府信用背書，從而讓部分風(fēng)險(xiǎn)視線分離。在具體操作過程中，因在PPP 項(xiàng)目進(jìn)行前，政府出資與社會資本出資在項(xiàng)目初期就已經(jīng)商定好出資比例以及風(fēng)險(xiǎn)控制等問題，所以，這可以在一定程度上對政府的資金進(jìn)行控制，該過程也提升了資金趨向的透明度，有利于上級部門的監(jiān)督管控，可以幫助地方性政府更好地對地方性債務(wù)進(jìn)行控制。

3.1.2 平滑財(cái)政支出減輕政府融資壓力

因?yàn)槲覈鳳PP 項(xiàng)目模式發(fā)展較晚，存在許多不完善的地方，因此，PPP 項(xiàng)目并不適用于所有的工程性項(xiàng)目。在我國，該模式主要應(yīng)用于民生工程，例如，市政工程和交通建設(shè)工程。這類工程和其他建筑工程的特性一樣，周期長，且回報(bào)不穩(wěn)定。與其他工程的區(qū)別在于，該類工程的投資金額較大，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。如果這類工程由社會資本力量直接承建，會出現(xiàn)影響力不足，那么該工程的使用壽命會受到影響。如果該類項(xiàng)目由政府部門全部出資籌建，則會帶給政府較大的經(jīng)濟(jì)壓力，且融資的利息金額較大，影響政府財(cái)政管理。

PPP 模式可減輕的壓力具體體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：

1）政府不需要全額出資，通過與社會資本力量合作，在拓寬融資渠道與資金來源渠道的同時(shí)，不需要承擔(dān)全部的經(jīng)濟(jì)壓力與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2）在使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制下，政府部門不需要承擔(dān)所有的支出責(zé)任。換句話說，即使政府在付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制下，政府部門也不需要承擔(dān)傳統(tǒng)模式下，從項(xiàng)目建設(shè)開始，到運(yùn)營期間所產(chǎn)生的融資利息，因此，地方政府的財(cái)政壓力會有所減少。

3.2 消極作用

3.2.1 對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的負(fù)面影響

風(fēng)險(xiǎn)分配與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是PPP 項(xiàng)目模式的特點(diǎn)，政府部門與社會資本力量合作的同時(shí)，成本較低的一方可以承擔(dān)雙方都可能會承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力強(qiáng)的一方承擔(dān)雙方都不能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，但這并不意味風(fēng)險(xiǎn)降低或者風(fēng)險(xiǎn)消失。

對于政府方面來講，PPP 項(xiàng)目模式中，其承擔(dān)的隱形責(zé)任要比社會資本力量更多，如法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、土地稅收風(fēng)險(xiǎn)等。以上風(fēng)險(xiǎn)會貫穿整個(gè)PPP 項(xiàng)目，從設(shè)計(jì)到項(xiàng)目生命結(jié)束，一直存在。所以，政府在進(jìn)行PPP 項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，會對社會資本力量進(jìn)行嚴(yán)格審核，以將風(fēng)險(xiǎn)控制到最低，將該責(zé)任轉(zhuǎn)化為負(fù)債。由此，可以得到PPP 項(xiàng)目的債務(wù)矩陣（見表1）。

表1 PPP 模式債務(wù)矩陣

從表1 可以看出，政府可以直接度量的風(fēng)險(xiǎn)有直接顯性負(fù)債與直接隱形負(fù)債，但是，該負(fù)債模式中存在一定程度的不確定因素，如果要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，評估結(jié)果可參考意義不高。對地方政府而言，這筆債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性不能確定，所發(fā)生的時(shí)間也不確定，不利于政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理[1]。

3.2.2 過于依賴PPP 模式可能存在過量投資

目前，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還沒有完全完成，地方政府還需要對此進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，但是資金成了大問題，融資的壓力過大，且利息高，融資平臺并不多，是目前政府部門遇到的主要問題，也是政府選擇與社會資本力量進(jìn)行PPP 項(xiàng)目最主要的原因，因?yàn)镻PP 模式可以有效解決地方性債務(wù)壓力。

但是，在使用PPP 項(xiàng)目模式緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)，預(yù)算約束和財(cái)政限制依然存在，政府部門的支出責(zé)任很難直接規(guī)劃到預(yù)算控制中，此外，PPP 項(xiàng)目的建設(shè)周期長，有的項(xiàng)目甚至要十多年才能完成，地方政府人員為了提升自己的政績，通常會采用PPP 項(xiàng)目建設(shè)的短期行為，若長此以往，會導(dǎo)致投資過量。

4 投資類項(xiàng)目全過程商務(wù)控制中存在的問題

4.1 缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識

投資類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目，這些風(fēng)險(xiǎn)阻礙了項(xiàng)目的推進(jìn)與發(fā)展，因此，投資類項(xiàng)目要密切關(guān)注各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，并對這類非風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評估，風(fēng)險(xiǎn)評估可以幫助投資類項(xiàng)目量化風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前做好防范措施。

4.2 授權(quán)審批制度不完善

各參建單位完善的授權(quán)是項(xiàng)目資料合法合規(guī)的前提，然而當(dāng)前我國在這一方面存在的不規(guī)范行為主要體現(xiàn)為：（1）未規(guī)定授權(quán)審批流程；（2）無書面審批單；（3）沒有按規(guī)定完善投資類項(xiàng)目的貨幣資金內(nèi)部控制；（4）沒有貨幣資金業(yè)務(wù)嚴(yán)格的授權(quán)審批制度；（5）沒有投資類項(xiàng)目管理崗位規(guī)定或指派業(yè)務(wù)人員辦理有關(guān)現(xiàn)金結(jié)算的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)；（6）沒有明確審批人對貨幣資金業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)方式、權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施。

4.3 信息的溝通與交流體系不完善

投資類項(xiàng)目的商務(wù)部門是該項(xiàng)目的主要部門，而商務(wù)控制活動所涉及的部門較多。因此，各部門之間的溝通尤為重要。優(yōu)化信息與溝通系統(tǒng)是大勢所趨，是保證投資類項(xiàng)目在運(yùn)營過程中出現(xiàn)問題時(shí)能夠及時(shí)做出應(yīng)對的基礎(chǔ)[2]。

5 優(yōu)化投資類項(xiàng)目全過程商務(wù)控制的相關(guān)策略

5.1 完善內(nèi)部環(huán)境

要提高投資類項(xiàng)目管理層對內(nèi)部控制的認(rèn)識程度，需要提升內(nèi)部控制環(huán)境，可以從提升管理層人員知識體系入手。在具體的實(shí)際操作中，可以在投資類項(xiàng)目中開展管理層員工關(guān)于內(nèi)部控制的專業(yè)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自上而下的內(nèi)部控制策略，從而完善內(nèi)部控制制度。

5.2 增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識，完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

投資類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制作為投資類項(xiàng)目管理的預(yù)防機(jī)制，通常需由專門員工負(fù)責(zé)商務(wù)信息的歸集、錄入及評估。對此，成立專門的風(fēng)險(xiǎn)控制小組非常有必要，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)控制小組有特定的工作方式，可以對風(fēng)險(xiǎn)識別，且在處理過程會有專門的流程，能夠及時(shí)處理出現(xiàn)的問題。

投資類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)往往會存在于項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營、回收各個(gè)階段。例如，在立項(xiàng)階段是否合法合規(guī)辦理手續(xù)、手續(xù)是否及時(shí)和完整，會直接影響項(xiàng)目建設(shè)期的順利推進(jìn)和項(xiàng)目審計(jì)的進(jìn)程。由此可見，各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)是互為條件、環(huán)環(huán)相扣的。所以，風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)化解，問題的及時(shí)處理，都是商務(wù)控制的重要工作環(huán)節(jié)。概言之，全方位、全過程商務(wù)控制的關(guān)鍵點(diǎn)在于提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識并完善相關(guān)機(jī)制。

5.3 加強(qiáng)相關(guān)部門的信息溝通

加強(qiáng)與相關(guān)部門之間的信息溝通工作，可采取的措施有以下3 方面：

1）加快投資類項(xiàng)目的信息系統(tǒng)建設(shè)；

2）加快合同管理系統(tǒng)、客戶信息管理系統(tǒng)等管理模塊的集成工作；

3）對已有的模塊要提高在流程中的普及，從而有效提高項(xiàng)目信息管理的電子化水平。

6 結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展加快的背景下，地方政府的融資需求增加，這意味著要以另外的方式緩解融資壓力。對此，政府引入地方資本力量參與到公共服務(wù)建設(shè)中，已成為以后政府性項(xiàng)目發(fā)展的必然趨勢。目前，在中央的大力推廣之下，我國各個(gè)省份都積極參與PPP 項(xiàng)目建設(shè)，在短短幾年時(shí)間，入庫項(xiàng)目超過7 000 個(gè)，總投資額超過110 000 億元人民幣。與此同時(shí)，由于在積極實(shí)施PPP 項(xiàng)目過程中，往往會面臨不可小覷的風(fēng)險(xiǎn)，且這些風(fēng)險(xiǎn)會貫穿整個(gè)PPP 項(xiàng)目建造周期以及生命周期，故而不論是政府部門還是地方資本力量都要警惕其帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并采取對應(yīng)的預(yù)防與解決措施。