“國(guó)土空間規(guī)劃的理論與實(shí)踐”課程建設(shè)初探

吳殿廷　史培軍　宋金平

摘 要：“國(guó)土空間規(guī)劃理論與實(shí)踐”是國(guó)務(wù)院學(xué)位辦確定的地理學(xué)研究生骨干課程，本文論述了該課程設(shè)置的必要性和可行性，提出了課程建設(shè)的目標(biāo)和要求，闡述了課程的邏輯框架和內(nèi)容體系，討論了授課及考核方式的改進(jìn)途徑。國(guó)家機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性，地理學(xué)從基礎(chǔ)科學(xué)走向決策科學(xué)，要求研究生教學(xué)與時(shí)俱進(jìn)，為國(guó)家培養(yǎng)先進(jìn)、實(shí)用人才。以空間資源保護(hù)和持續(xù)利用為主線，探索國(guó)土空間規(guī)劃的基本理論、先進(jìn)方法和實(shí)際做法，是本課程的主要內(nèi)容，多方式結(jié)合、多方面考核是本課程教學(xué)的基本要求。通過本課程的學(xué)習(xí)，可以使學(xué)生掌握國(guó)土空間規(guī)劃的基本原理，了解不同類別空間規(guī)劃的基本內(nèi)容和主要做法，學(xué)會(huì)國(guó)土空間分析重要方法，并能在區(qū)域研究和空間規(guī)劃實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;多規(guī)合一;課程目標(biāo);課程內(nèi)容

國(guó)土空間規(guī)劃是以空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態(tài)等）保護(hù)、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提升、空間權(quán)利公平等方面為突破，探索“多規(guī)融合”模式下的規(guī)劃編制、實(shí)施、管理與監(jiān)督機(jī)制[1]。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家均開展國(guó)土空間規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃的編制工作[2]。

2015年9月中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。2019年1月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。作為空間治理最重要的基礎(chǔ)學(xué)科，地理學(xué)必須從原先的基礎(chǔ)科學(xué)向決策科學(xué)方向轉(zhuǎn)化[3]。為此，國(guó)務(wù)院學(xué)位辦將“國(guó)土空間規(guī)劃理論與實(shí)踐課程”設(shè)為研究生的主干課程（以下簡(jiǎn)稱“本課程”），我們有幸承擔(dān)了該課程的教學(xué)指南編寫任務(wù)。現(xiàn)就該課程的建設(shè)方案進(jìn)行討論，以推進(jìn)地理學(xué)研究生教學(xué)主干課程建設(shè)，提高我國(guó)地理學(xué)研究生教學(xué)質(zhì)量。

一、建設(shè)的目標(biāo)和要求

（1）重在能力培養(yǎng)。面向地理學(xué)和管理科學(xué)等學(xué)科，以及應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理有關(guān)專業(yè)碩（博）士研究生，與經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、區(qū)域分析與規(guī)劃、城市規(guī)劃等本科生課程銜接配套，努力從系統(tǒng)科學(xué)的角度，用科學(xué)規(guī)劃理論作指導(dǎo)，結(jié)合中國(guó)豐富的實(shí)踐，深入探討國(guó)土空間規(guī)劃理論、方法和實(shí)踐規(guī)律。使學(xué)生掌握國(guó)土空間規(guī)劃的基本原理，了解不同類別空間規(guī)劃的基本內(nèi)容和主要做法，學(xué)會(huì)國(guó)土空間分析重要方法，理解地理協(xié)同論[4]，能在區(qū)域研究和空間規(guī)劃實(shí)踐中發(fā)揮一定的作用。

地理學(xué)本科生課程“經(jīng)濟(jì)地理學(xué)”注重的是生產(chǎn)力布局[5]，“區(qū)域分析與規(guī)劃”強(qiáng)調(diào)的是“區(qū)域發(fā)展規(guī)律與發(fā)展戰(zhàn)略”等一般性的知識(shí)[6]，而研究生的“國(guó)土空間規(guī)劃理論與實(shí)踐”更側(cè)重國(guó)土空間治理的新理論及其與中國(guó)實(shí)踐的結(jié)合，以及空間規(guī)劃方法與做法的實(shí)際運(yùn)用。

（2）以碩士研究生為主。本課程主要適用于地理學(xué)中人文地理專業(yè)、工學(xué)中的城市規(guī)劃專業(yè)及其相關(guān)學(xué)科碩士研究生、博士研究生學(xué)習(xí)，但對(duì)于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)方向或管理學(xué)的土地利用管理方向的碩士研究生、博士研究生來(lái)說(shuō)，也可以作為選學(xué)課程。

（3）選學(xué)該課程需要一定的知識(shí)儲(chǔ)備。選學(xué)本課程的學(xué)生，需要有一定的地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)，最好學(xué)過經(jīng)濟(jì)地理學(xué)、人文地理學(xué)、城市地理學(xué)等相關(guān)課程，對(duì)中國(guó)地理、世界地理等有一定的了解。若能學(xué)過面向本科生的“區(qū)域分析與規(guī)劃”“宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“土地利用規(guī)劃”“城市規(guī)劃”等課程則效果更佳。

二、課程內(nèi)容的系統(tǒng)設(shè)計(jì)

（1）抓住主線，體現(xiàn)國(guó)家空間治理現(xiàn)實(shí)要求。根據(jù)《意見》，新時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的體系，在深度上分為“總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”三種類型，其中，國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。縱向上建立“國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)規(guī)劃體系，統(tǒng)一完善國(guó)土空間規(guī)劃管控體系，厘清國(guó)家和地方事權(quán)，健全傳導(dǎo)和反饋機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。有鑒于此，本課程的主要內(nèi)容應(yīng)該是：以區(qū)域?yàn)閷?duì)象，以國(guó)土空間保護(hù)和持續(xù)利用為主線，以主體功能論、地理協(xié)同論和科學(xué)規(guī)劃論為指導(dǎo)，分析國(guó)土空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，剖析國(guó)內(nèi)外經(jīng)典案例，結(jié)合中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理實(shí)踐，闡述國(guó)土空間規(guī)劃的客觀依據(jù)，規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃任務(wù)、內(nèi)容和重點(diǎn)，論述國(guó)土空間規(guī)劃的編制方法與實(shí)施、評(píng)價(jià)過程，以及國(guó)土空間規(guī)劃常用的指標(biāo)體系和數(shù)學(xué)模型。

（2）內(nèi)容設(shè)計(jì)要系統(tǒng)、完整，既高瞻遠(yuǎn)矚又腳踏實(shí)地。具體包括如下幾點(diǎn)內(nèi)容：

一是國(guó)土空間規(guī)劃的意義和任務(wù)、國(guó)土空間規(guī)劃的產(chǎn)生與發(fā)展、國(guó)土空間規(guī)劃的類型和特點(diǎn)，以及國(guó)土空間規(guī)劃的變化趨勢(shì)和努力方向等。

二是國(guó)內(nèi)外國(guó)土空間開發(fā)與規(guī)劃案例剖析。其中國(guó)外部分包括蘇聯(lián)的區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)地域綜合體開發(fā)模式[7]、美國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃與田納西河流域綜合整治規(guī)劃[8]、歐盟空間規(guī)劃體系和政策綱要[9]、日本的國(guó)土綜合規(guī)劃[10]、聯(lián)合國(guó)人居署《城市與區(qū)域規(guī)劃準(zhǔn)則》等。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐探索方面，包括古代的空間認(rèn)知與都江堰興利避害工程[11]、民國(guó)時(shí)期的空間規(guī)劃與孫中山治國(guó)方略[12]、新中國(guó)建國(guó)前三十年的空間治理探索[13]、改革開放后的空間規(guī)劃（區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等）[14]、新時(shí)代的“多規(guī)合一”試點(diǎn)——以海南省為例[15]等。

三是國(guó)土空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)目前尚無(wú)共識(shí)，嚴(yán)金明等認(rèn)為，空間系統(tǒng)論、可持續(xù)發(fā)展理論、空間協(xié)調(diào)理論和政府治理理論等，可以作為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)理論[16]。該成果將“空間協(xié)調(diào)理論”納入國(guó)土空間規(guī)劃理論范疇，很有新意。郝慶、封志明等認(rèn)為， 國(guó)土空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)應(yīng)該包括（土地）承載力理論、地域功能理論、產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論、城市化理論和空間結(jié)構(gòu)理論等[17]。該成果是從主體功能區(qū)規(guī)劃的角度考慮國(guó)土空間規(guī)劃的，但兼顧了區(qū)域發(fā)展問題，即把產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論作為理論基礎(chǔ)，體現(xiàn)了國(guó)土空間規(guī)劃的“保護(hù)與發(fā)展”兩個(gè)主題，值得尊重。但上述兩種觀點(diǎn)都沒有將規(guī)劃科學(xué)本身作為理論基礎(chǔ)，實(shí)為遺憾。借鑒前人成果，我們認(rèn)為，從地理學(xué)的角度看，國(guó)土空間規(guī)劃理論至少應(yīng)該包括區(qū)域發(fā)展論（包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律等）[18]、主體功能論（地域功能論）[19]、地理協(xié)同論（空間協(xié)調(diào)論）、科學(xué)規(guī)劃論[20]等。此部分內(nèi)容可根據(jù)授課當(dāng)時(shí)的最新進(jìn)展進(jìn)行調(diào)整。

四是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容和重點(diǎn)。包括國(guó)土空間的主題定位，區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的舉措，以及兼顧效率與公平原則下的統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展（空間布局）和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目策劃及建設(shè)布局等。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步論述國(guó)土空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃和專題規(guī)劃，包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

五是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和評(píng)價(jià)。包括國(guó)土空間規(guī)劃編制的客觀依據(jù)、國(guó)土空間規(guī)劃的編制程序和方法、國(guó)土空間規(guī)劃的評(píng)價(jià)、國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施與完善等。編制方法中，除了采用傳統(tǒng)的空間規(guī)劃技術(shù)外，還應(yīng)該強(qiáng)化地塊或開發(fā)區(qū)域的戰(zhàn)略利益和投入產(chǎn)出分析，以及開發(fā)地塊或開發(fā)區(qū)域的社會(huì)響應(yīng)及環(huán)境影響評(píng)價(jià)等[21]。

六是空間分析與規(guī)劃中的數(shù)學(xué)模型和方法。包括空間分析與規(guī)劃方法一般性介紹;經(jīng)典規(guī)劃指標(biāo)、分析模型及其應(yīng)用;中國(guó)特色國(guó)土空間規(guī)劃常用評(píng)價(jià)指標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)體系、國(guó)土空間規(guī)劃中的預(yù)測(cè)方法、規(guī)劃和對(duì)策方法等。

（3）突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)。主體功能論、區(qū)域發(fā)展論、區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域的確定，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)等，是本課程建設(shè)的重點(diǎn)。其中區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地域的確定及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局是重中之重。難點(diǎn)包括國(guó)土空間基本地域單元[22]的確定（《意見》中以行政區(qū)劃為地域單元，但在實(shí)踐中，有時(shí)跨區(qū)域的管控更有意義，如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、大灣區(qū)整合規(guī)劃、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)開發(fā)規(guī)劃等），以及三區(qū)（生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間）三線（城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線）的劃定[23]。此外，區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的選擇、基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目策劃及區(qū)域發(fā)展目標(biāo)預(yù)測(cè)、規(guī)劃與對(duì)策方法的掌握、區(qū)域除害興利并舉協(xié)同等，也是本課程的難點(diǎn)。其中國(guó)土空間基本地域單元的確定及國(guó)土空間功能類型的劃分，可以參照2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局》和歐盟的做法[24];三區(qū)三線的劃定需要利用遙感和GIS等技術(shù)進(jìn)行實(shí)際操作;發(fā)展預(yù)測(cè)方法的掌握可以通過案例數(shù)據(jù)的具體計(jì)算解決;重大項(xiàng)目策劃和選擇、規(guī)劃與對(duì)策方法的學(xué)習(xí)，可以通過典型事例加以說(shuō)明。

三、課程建設(shè)過程中應(yīng)該注意的問題

（1）授課方式應(yīng)靈活多樣。“國(guó)土空間規(guī)劃的理論與實(shí)踐”是一門理論和實(shí)踐相結(jié)合非常緊密的課程，單純的課堂講授難以取得好的效果。研究生階段學(xué)生的自學(xué)能力很強(qiáng)，并且網(wǎng)絡(luò)上的資料信息很多，使用方便。應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，體現(xiàn)傳承與創(chuàng)新相結(jié)合，以課堂講授為主，結(jié)合典型案例互動(dòng)討論。方法模型方面的教學(xué)則要通過作業(yè)訓(xùn)練的方式完成。有條件的學(xué)校和主講教師，最好安排適量社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，到自然資源管理、發(fā)展改革和政策研究等宏觀管理部門、研究單位考察學(xué)習(xí)，甚至參與特定規(guī)劃的編制過程。倡導(dǎo)以學(xué)生友好為中心，將空間規(guī)劃理論與實(shí)踐課程教學(xué)過程，發(fā)展成理論導(dǎo)讀與批判解讀、程序和技術(shù)方法的運(yùn)用與適宜性思辨、規(guī)劃研究—編制—實(shí)施及相關(guān)學(xué)術(shù)或?qū)崉?wù)實(shí)踐三段式教學(xué)體系[25]。

（2）考核方式需要?jiǎng)?chuàng)新。根據(jù)本課程的特點(diǎn)，結(jié)合研究生學(xué)習(xí)能力培養(yǎng)的要求，建議考核方式采取三種方式的結(jié)合，即：

課堂討論，包括參與程度、課件質(zhì)量等，占20%。引導(dǎo)學(xué)生參與課堂互動(dòng)。

規(guī)劃方法、模型方面的作業(yè)，1～2次計(jì)算分析，占20%。通過學(xué)生動(dòng)手做題，解決課程難點(diǎn)。

期末小論文，按照國(guó)內(nèi)核心期刊如《地理學(xué)報(bào)》等的格式要求，占60%。本課程是一個(gè)理論與實(shí)踐結(jié)合的課程，單純地掌握知識(shí)要點(diǎn)意義不大，重在能力培養(yǎng)，特別是理論與實(shí)踐結(jié)合的能力。力爭(zhēng)把優(yōu)秀者推薦給有關(guān)雜志發(fā)表。

社會(huì)實(shí)踐環(huán)節(jié)非常重要，但從操作性的角度看，不宜作為成績(jī)考核的依據(jù)。

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[本文是國(guó)務(wù)院學(xué)位辦委托編寫的全國(guó)地理學(xué)研究生骨干課程（十一門之一）教學(xué)指南的初步成果。得到了國(guó)務(wù)院學(xué)位辦教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、中國(guó)科學(xué)院地理所樊杰研究員的指導(dǎo)，河南大學(xué)喬家君教授、山東大學(xué)王金巖副教授、曲阜師范大學(xué)趙林副教授等參與了討論，特此說(shuō)明和致謝]

[責(zé)任編輯：陳立民]