軌道交通建設(shè)工程質(zhì)量安全管理形勢探析

薛一彤

（上海市交通建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督站，上海 200030）

0 引言

軌道交通建設(shè)工程目前有三點突出特征，一是專業(yè)性強、技術(shù)復(fù)雜、工程類型多、風(fēng)險突出；二是建設(shè)對周邊環(huán)境影響大、質(zhì)量安全管理難度高，周邊環(huán)境復(fù)雜；三是國內(nèi)軌道交通工程建設(shè)歷史較短，各方建設(shè)管理經(jīng)驗也相對不足。以上三點致使工程建設(shè)中易發(fā)生較大的質(zhì)量安全風(fēng)險，而且建設(shè)各方對潛在的質(zhì)量安全隱患，也缺乏有效評估與管控措施。如何改變建設(shè)各方對客觀條件認(rèn)識的不足，增強管理能力，有效預(yù)控、規(guī)避、甚至是消除在工程建設(shè)周期內(nèi)，尤其是工程施工階段的質(zhì)量安全方面的風(fēng)險，始終是參建各方必須考慮的首要問題。本文從軌道交通建設(shè)中存在的質(zhì)量安全問題著手進行梳理、分析，并提出合理化的建議。

1 質(zhì)量安全管控存在的問題

質(zhì)量安全管理對于保證工程有效開展、提高工程安全性和整體質(zhì)量具有重要意義，軌道交通工程尤其如此。加之軌道交通工程建設(shè)近年來在施工階段質(zhì)量安全管理問題頻發(fā)，形勢堪憂，這些問題和不足涉及到政府管理和參建各方等多個環(huán)節(jié)。我們只有冷靜面對當(dāng)前軌道交通工程正處于建設(shè)高潮期這樣一個客觀事實，通過逐步完善、豐富質(zhì)量安全管控方式和手段，反思當(dāng)前工程質(zhì)量安全管控工作中所存在的問題并采取果斷有效的措施予以消除。

1.1 建設(shè)單位存在的問題

1）軌道交通工程公共安全影響面廣、社會民生關(guān)注度高，前期規(guī)劃、立項、報批、土地等審批程序周期長。從國內(nèi)已開工項目統(tǒng)計來看，各地為加快解決城市交通擁堵和居民出行要求，項目急于迫切開工建設(shè)，在前期證照未辦理完畢、施工審圖也未完全到位的情況下就開工建設(shè)。

2）建設(shè)單位管理組織架構(gòu)不夠分明，管理形式和手段不夠豐富，項目責(zé)任主體不明確，建設(shè)單位作為項目法人其責(zé)、權(quán)、利行為不明確。

3）軌道交通作為政府投資項目，往往由政府主導(dǎo)成立指揮部或企業(yè)管理模式，存在政府人員和項目法人交叉管理的混亂局面，導(dǎo)致雙方在建設(shè)中各自的監(jiān)督和管理作用的削弱和不清。

4）不到位的項目法人責(zé)任制、不合理的工期控制，缺乏針對性的項目質(zhì)量安全保證體系，以及不正常的中標(biāo)價客觀增加了工程施工過程中的質(zhì)量安全風(fēng)險，對施工、監(jiān)理、設(shè)計等單位合同履約管理不嚴(yán)。

1.2 勘察設(shè)計單位存在的問題

1）軌道交通項目通常地質(zhì)條件復(fù)雜，工程前期勘察數(shù)據(jù)對于后期項目建設(shè)尤為重要。目前存在勘察粗放化、前期收集資料不足，勘察質(zhì)量不高，數(shù)據(jù)提交后對后續(xù)設(shè)計指導(dǎo)性服務(wù)不足等問題。

2）各地軌道交通項目集中開工建設(shè)，現(xiàn)有的設(shè)計院設(shè)計任務(wù)重、出圖時間短、圖紙設(shè)計深度不夠。設(shè)計單位有經(jīng)驗的專業(yè)設(shè)計人員不足，設(shè)計人員年輕化、流動性大。

3）對專家設(shè)計評審意見未認(rèn)真修改，對可能存在的施工風(fēng)險、隱患考慮不夠，部分設(shè)計單位未嚴(yán)格按照設(shè)計規(guī)范要求進行設(shè)計、設(shè)計文件編制內(nèi)容缺失。

4）勘察設(shè)計單位對施工現(xiàn)場的服務(wù)和指導(dǎo)不足，勘察設(shè)計文件質(zhì)量監(jiān)管存在制度缺位。

1.3 監(jiān)理單位存在的問題

1）建設(shè)單位對監(jiān)理工作的重視和支持不足，項目管理中對監(jiān)理的授權(quán)有限，過多干涉監(jiān)理的工作，導(dǎo)致監(jiān)理服務(wù)不到位。

2）軌道交通項目專業(yè)多、技術(shù)復(fù)雜、施工風(fēng)險大，當(dāng)前部分監(jiān)理單位管理水平和人員素質(zhì)已無法滿足現(xiàn)有工程建設(shè)的需求。監(jiān)理單位人員流動性大、從業(yè)不穩(wěn)定，人員專業(yè)實踐性不強，新知識、新技術(shù)掌握能力差，知識結(jié)構(gòu)老化、職稱學(xué)歷不合理。

3）監(jiān)理在工作中解決問題的能力不足、對問題的后續(xù)處理無有效的措施和管理手段，工作責(zé)任心和獨立性不強、其公正性往往存疑。

4）監(jiān)理市場發(fā)展不規(guī)范、定位不清、同體監(jiān)管、權(quán)責(zé)利不對等，區(qū)域性及行業(yè)性壟斷保護都制約了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。

1.4 施工單位存在的問題

1）分級管理弱化、代管現(xiàn)象突出，三級管理體系無有效實施逐級分層管理，部分管理形同虛設(shè)。

2）項目負(fù)責(zé)人無證、掛證、主要崗位管理人員不到崗；總承包單位不按管理要求實施項目管理，質(zhì)量安全管理意思減弱；一線有經(jīng)驗的管理人員缺乏，現(xiàn)場管理水平和人員素質(zhì)有一定程度的下降。

3）質(zhì)量安全管理意識不高，責(zé)任落實不明確，對于質(zhì)量安全生產(chǎn)規(guī)范、文件未及時學(xué)習(xí)、傳達(dá)，導(dǎo)致施工人員質(zhì)量安全意識淡薄。施工單位將經(jīng)濟利益最大化、管理成本最低化作為考核指標(biāo)，這必然導(dǎo)致質(zhì)量安全控制不足，從而成為質(zhì)量安全風(fēng)險隱患產(chǎn)生的主要源頭。

4）過于依賴專業(yè)分包的管理水平和力量，對于現(xiàn)場重大風(fēng)險源控制、專項方案的落實交底流于形式，未有效落實，隱蔽資料報驗滯后不真實，專業(yè)技能及創(chuàng)新不足。

2 質(zhì)量安全事故多發(fā)的原因分析［1］

2.1 現(xiàn)階段各方管理力量不足

目前軌道交通工程建設(shè)發(fā)展速度相當(dāng)迅速，社會環(huán)境和建筑環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)規(guī)模大、施工時間緊、任務(wù)重，施工技術(shù)和管理經(jīng)驗相對薄弱，有技術(shù)能力和資質(zhì)的建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計、勘察、檢測等單位的技術(shù)人員和專業(yè)隊伍無法滿足建設(shè)的需求，各方資源相對匱乏。因此在施工過程中應(yīng)對安全質(zhì)量管理風(fēng)險的處理還顯得欠缺。

2.2 建設(shè)工期導(dǎo)致風(fēng)險管控難度大

軌道交通是一個多部門、多專業(yè)協(xié)同的行業(yè)，受到社會關(guān)注度高，政府往往制定開竣工時間點，致使參建各方施工工期壓力巨大。由于涉及規(guī)劃選址、土地審批等因素，土地建筑拆遷難度大，工程前期手續(xù)不完善導(dǎo)致工期的拖延，竣工時間往往已確定，導(dǎo)致后期施工過程中超常規(guī)趕工、搶工、未按施工規(guī)范施工的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，給工程質(zhì)量安全管理帶來極大的隱患。

2.3 相關(guān)法律法規(guī)不夠完善

現(xiàn)有的法律法規(guī)及各類管理性文件，經(jīng)過多年的調(diào)整修訂，已經(jīng)逐步形成較為完善的管理體系，對于建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施的管理已基本滿足使用要求。軌道交通工程作為近年的新的建筑體系，涉及的專業(yè)面廣，有些應(yīng)用的規(guī)范分屬不同行業(yè)領(lǐng)域和不同的專業(yè)領(lǐng)域，這就使得現(xiàn)階段實施的質(zhì)量安全管理的有關(guān)規(guī)定在城市軌道交通建設(shè)工程中存在適用性不強，可操作性差的弊端。因軌道交通工程在單位工程劃分、質(zhì)量單元驗收、安全管理、監(jiān)測及檢測管理等方面都與市政和建筑工程有不同點，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織業(yè)內(nèi)專家編寫了《城市軌道交通工程安全質(zhì)量管理暫行辦法》（建質(zhì) 〔2010〕5 號），對軌道交通工程施工現(xiàn)場質(zhì)量安全管控提供了具體政策指導(dǎo)，同時，各地方相關(guān)行業(yè)主管部門也根據(jù)該暫行辦法進行了有針對性的細(xì)化和完善［2］。

2.4 政府監(jiān)督管理力量薄弱

軌道交通建設(shè)工程因為發(fā)展時間短、涉及專業(yè)多、技術(shù)創(chuàng)新多，政府監(jiān)督需要從行為監(jiān)督管理到工程的直接監(jiān)督管理，包括對施工過程中的原材料、實體質(zhì)量、重大危險源管控等方面進行監(jiān)督管理。政府監(jiān)管工作面臨任務(wù)重、人員少、專業(yè)人員缺乏的狀況，監(jiān)督的力度與深度也不能完全適應(yīng)當(dāng)前的需要，這就迫切需要在當(dāng)前體制下開展監(jiān)督綜合執(zhí)法體系的嘗試，構(gòu)建立體監(jiān)督模式的探索。

3 當(dāng)前形勢下多管舉措的對策建議

3.1 遵循建設(shè)程序科學(xué)合理地控制工期

首先，政府牽頭推行合理工期，各方承諾保證質(zhì)量安全的行為，參建各方嚴(yán)格執(zhí)行國家及地方行業(yè)規(guī)定制定的各專業(yè)工期定額，嚴(yán)格按照簽訂的合同工期施工。其次，行業(yè)監(jiān)督管理部門將開工前的各項行政許可列入檢查的范疇，明確各專業(yè)工序必須投入的時間、設(shè)備及人員的配備，明確重大危險源和關(guān)鍵工序施工的節(jié)點時間控制，以質(zhì)量安全為先的原則，任何單位不得隨意壓縮合理的工期，避免盲目壓縮工期導(dǎo)致質(zhì)量安全風(fēng)險因素的增加，嚴(yán)查參建各方對文明施工安全措施費用的報批和使用，確保安全質(zhì)量先行。

3.2 強化主體責(zé)任建立誠信考核體系

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第 393 號）、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第 279 號）、《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》（住建部令第 37 號）等都明確規(guī)定了建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量、安全負(fù)責(zé)。為此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《建筑工程五方責(zé)任主體項目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》（建質(zhì)〔2014〕124 號）的通知，明確參建各方在工程質(zhì)量安全管理方面的責(zé)任，規(guī)范、細(xì)化、落實各參建單位的行為，依法加強基本建設(shè)程序和質(zhì)量安全責(zé)任制落實的監(jiān)管。要完善誠信考核體系，把建設(shè)、施工、設(shè)計、監(jiān)理等單位質(zhì)量安全行為納入誠信考核體系，質(zhì)量行為和安全行為不良記錄將作為審資質(zhì)、招投標(biāo)、從業(yè)資格證書審核等的前提條件［3］。

3.3 完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)

軌道交通工程有其特殊性，現(xiàn)行的鐵路和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范并不完全適用，需要將相關(guān)鐵路和市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范進行有序整合，形成一套適應(yīng)城市軌道交通建設(shè)的規(guī)范，對于指導(dǎo)各地軌道交通工程安全質(zhì)量管理能夠起到積極促進的作用。

3.4 健全關(guān)鍵節(jié)點驗收制度

通常的工程質(zhì)量安全驗收制度有一定的局限性，現(xiàn)行實施的建設(shè)工程竣工驗收備案是在項目完成后由建設(shè)方組織參建各方參與驗收的制度，屬于事后把關(guān)。對于建設(shè)過程中存在較多危險性較大的分部分項的軌道交通工程就顯得驗收滯后，這就要求在施工過程中強化管理，對風(fēng)險源識別、預(yù)控、預(yù)警，做到事前控制。軌道交通工程很多是大量利用地下空間，所以在施工過程中常遇到穿越地下建筑物、結(jié)構(gòu)地下水滲漏、鄰近建筑物沉降、深基坑開挖等諸多風(fēng)險。因此，唯有對這些高風(fēng)險的關(guān)鍵點進行事前控制、事前預(yù)判、事前檢查、才能做到施工過程中的質(zhì)量安全風(fēng)險能得到有效控制。雖然住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭地方行業(yè)管理部門開展了軌道交通工程關(guān)鍵節(jié)點施工條件驗收的制度，但各地在理解和執(zhí)行上尚存在偏差，效果不彰，有待進一步推廣。

3.5 技術(shù)創(chuàng)新與人才的培養(yǎng)

設(shè)立專項基金，積極推廣工藝技術(shù)創(chuàng)新、新材料研發(fā)、運用先進的科學(xué)技術(shù)，扶持和鼓勵相關(guān)企業(yè)以科技支撐為手段，充分利用社會技術(shù)力量開展質(zhì)量通病攻關(guān)活動、安全技術(shù)措施的提升活動。采取培訓(xùn)學(xué)習(xí)、人才交流等形式，加快專業(yè)人才的培養(yǎng)速度，適度提高待遇，提升團隊協(xié)作力。

3.6 深化政府監(jiān)管的方式

現(xiàn)階段，由于整個建設(shè)市場尚有較多管理不成熟的地方，由政府主導(dǎo)的行業(yè)管理還需要加強對行業(yè)的指導(dǎo)，但是政府的技術(shù)力量也在一定程度上無法滿足實際的需求，為提高管理效率，適當(dāng)通過有償購買服務(wù)，利用既有的各類社會資源，讓具有較高專業(yè)水平的人配合政府投入到管理中去，出謀劃策、精細(xì)管理、聯(lián)動監(jiān)管，可以緩解政府監(jiān)督管理人員專業(yè)水平欠缺的困難。借助社會力量服務(wù)于風(fēng)險管理，引入專業(yè)領(lǐng)域的專家作為政府的顧問，發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗和特長，為現(xiàn)場提供切實可行的管理方案，在整體上實現(xiàn)對質(zhì)量安全風(fēng)險的有效評估。

3.7 信息化管理的舉措

在重大危險源監(jiān)控中應(yīng)落實各方職責(zé)進行事前風(fēng)險控制，實施差別化管理，推廣政府程序監(jiān)督、檢測驗證、監(jiān)測預(yù)警、專家評估的控制程序，全過程、全方位加強質(zhì)量安全風(fēng)險控制。

以互聯(lián)網(wǎng)+作為技術(shù)支撐，建立參建各方工程質(zhì)量安全數(shù)字化管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)參建各方大數(shù)據(jù)資源共享，對信息系統(tǒng)實施數(shù)字化長效管理，組建數(shù)字化信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理，構(gòu)建完整的質(zhì)量安全數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析平臺。通過數(shù)字化信息系統(tǒng)的建設(shè)，把工程質(zhì)量安全管理過程中相關(guān)職能部門連接在一起，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，資源互通，構(gòu)建信息化智慧監(jiān)督管理平臺，實現(xiàn)智能化的監(jiān)管目標(biāo)。

4 結(jié)語

在工程建設(shè)項目管理中，安全質(zhì)量風(fēng)險既有單一的風(fēng)險，也存在多種風(fēng)險的疊加，如何結(jié)合現(xiàn)場實際狀況制定有效的預(yù)案，對各類質(zhì)量安全風(fēng)險進行正確識別、提前識別，需要全過程控制、全員參與，需要加強政府監(jiān)管方與眾多工程建設(shè)責(zé)任主體的積極參與和密切配合。只有這樣，才能全面了解軌道交通工程施工期間的質(zhì)量安全風(fēng)險源，才有更大可能對險情和事故進行事前控制和主動控制，從而真正降低軌道交通工程質(zhì)量安全風(fēng)險的產(chǎn)生，真正避免各類工程質(zhì)量和安 全事故。