智慧社區(qū)多元協(xié)同治理相關(guān)問題與對策研究

石嘉婧 雷金英

(福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院，福建 福州 350000)

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《智慧城市建筑及居住區(qū)第1部分:智慧社區(qū)建設(shè)規(guī)范(征求意見稿)》定義，智慧社區(qū)是利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)，融合社區(qū)場景下的人、事、地、物、情、組織等多種數(shù)據(jù)資源，提供面向政府、物業(yè)、居民和企業(yè)的社區(qū)管理與服務(wù)類應(yīng)用，提升社區(qū)管理與服務(wù)的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平，實現(xiàn)共建、共治、共享的管理模式。智慧社區(qū)在我國發(fā)展仍處于初步階段，但隨著我國對于基層社區(qū)治理工作不斷重視，尤其新冠肺炎疫情中互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在社區(qū)治理發(fā)揮的重大作用推動下，智慧社區(qū)的建立與推廣已成為當(dāng)下基層社區(qū)工作的一大重點。在信息技術(shù)愈發(fā)滲透入日常生活、城市化水平不斷提高的當(dāng)下，傳統(tǒng)的社區(qū)網(wǎng)格管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)居民對于居住質(zhì)量的要求，繁瑣的治理流程與低效的工作質(zhì)量也給社區(qū)管理帶來不小的負(fù)擔(dān)。推動社區(qū)多元協(xié)同治理模式的發(fā)展，推動社區(qū)治理的信息化、扁平化、現(xiàn)代化勢在必行。

1 社區(qū)協(xié)同治理理論內(nèi)涵

“協(xié)同”概念最早由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出，主要強(qiáng)調(diào)了環(huán)境當(dāng)中各個系統(tǒng)之間存在的相互合作及影響。(1)當(dāng)前對于協(xié)同理論的研究早已從自然科學(xué)向其他學(xué)科延伸，其中協(xié)同治理理論作為其中一個理論分支受到廣泛的關(guān)注與研究。協(xié)同治理理論基于傳統(tǒng)治理理論，但其突出了治理主體的多元化，即在相同空間領(lǐng)域中多個主體之間相互合作，對同一客體進(jìn)行高效管理。在我國，隨著社會治理從傳統(tǒng)的線性模式向網(wǎng)絡(luò)化治理環(huán)境轉(zhuǎn)變時，社會治理也隨之從傳統(tǒng)的縱向行政管理模式向復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)管理范式進(jìn)化，協(xié)同治理機(jī)制為當(dāng)前的治理問題提供了新的范式。(2)城市基層社會單位經(jīng)歷了從“單位制”“街居制”到如今“社區(qū)制”的變革，其治理主體也由單一行政主體向多元主體轉(zhuǎn)變。(3)當(dāng)前的社區(qū)治理通過多方力量積極發(fā)揮各自的優(yōu)勢來持續(xù)提升社區(qū)服務(wù)效能，從而形成多元參與的合作網(wǎng)絡(luò)格局，其核心要義是多方力量對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。(4)如何有效對多元主體進(jìn)行管理，平衡各主體之間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，實現(xiàn)長期高效的治理，是當(dāng)前對于協(xié)同治理的主要研究方向之一。

2 智慧社區(qū)協(xié)同治理的主要模式

隨著互聯(lián)網(wǎng)到信息技術(shù)手段的引入，居民對于社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，單一的治理主體已很難滿足居民社區(qū)生活需求，多元化主體下的現(xiàn)代智慧社區(qū)協(xié)同治理模式的實現(xiàn)已形成趨勢。多元協(xié)同治理可以理解為基層政府、社區(qū)(居委會)、社會組織、社工、居民等多元主體在社區(qū)場域內(nèi)形成聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合作、平等的伙伴治理關(guān)系，趨近良性的國家-社會關(guān)系，有效回應(yīng)社區(qū)問題和居民需求，推動社區(qū)發(fā)展。智慧社區(qū)協(xié)同治理創(chuàng)新的本質(zhì)就是不斷完善治理體系、有效提升治理能力、及時回應(yīng)服務(wù)需求，通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段創(chuàng)造性地解決社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的復(fù)雜難題。我國智慧社區(qū)協(xié)同治理的主要模式主要有以下幾種。

2.1 政府牽頭模式

政府牽頭模式智慧社區(qū)在建設(shè)過程中主要由政府對社區(qū)的政務(wù)管理、綜合管理、公共服務(wù)等方面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃部署，這也是智慧社區(qū)在創(chuàng)建初期最主要的模式。當(dāng)前智慧社區(qū)的建設(shè)工作還處于探索階段，各地政府結(jié)合各地各區(qū)的不同狀況摸索最適合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展路徑，在推進(jìn)過程中也主要采取了兩種方式：一是先試點再推廣的方式，以點帶面逐步擴(kuò)大智慧社區(qū)建設(shè)范圍；二是整體推進(jìn)式，通過建立統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施平臺及應(yīng)用系統(tǒng)在全市范圍進(jìn)行推廣，實現(xiàn)社區(qū)整體智慧水平的提升。

2.2 企業(yè)主導(dǎo)模式

企業(yè)主導(dǎo)型智慧社區(qū)建設(shè)的主體企業(yè)主要為房地產(chǎn)開發(fā)商、電信運(yùn)營商、相關(guān)智能設(shè)備制造企業(yè)及軟件服務(wù)企業(yè)。智慧社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)能夠幫助企業(yè)延伸業(yè)務(wù)模塊、提高盈利空間、擴(kuò)大市場規(guī)模，因此各類相關(guān)企業(yè)紛紛搶灘智慧社區(qū)賽道并布局建設(shè)。例如，各大房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)結(jié)合自身物業(yè)品牌紛紛推出相關(guān)智慧社區(qū)設(shè)施與服務(wù)。由企業(yè)主導(dǎo)社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與日常運(yùn)營可以運(yùn)用市場化視角進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營，并結(jié)合企業(yè)自身的技術(shù)與產(chǎn)品積淀，對于提升社區(qū)治理效率將帶來直接幫助。

2.3 政企合作模式

政企合作型智慧社區(qū)在建設(shè)過程中主要有兩種合作模式：一種是政府與企業(yè)分工合作，政府提供政策性支持、公共服務(wù)平臺等基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建、參與各方的溝通協(xié)調(diào)等基礎(chǔ)保障性工作，企業(yè)則負(fù)責(zé)硬件設(shè)施建設(shè)、軟件服務(wù)等技術(shù)性工作，并參與對社區(qū)的管理、運(yùn)營、維護(hù)；另一種則是通過PPP項目模式，即政府與企業(yè)簽訂協(xié)議合作開發(fā)智慧社區(qū)及運(yùn)營智慧社區(qū)，這也是當(dāng)前智慧城市建設(shè)過程中最為常用的方式之一，能夠有效降低政府資金壓力，提升建設(shè)運(yùn)營效率，優(yōu)化資源配置。

3 智慧社區(qū)協(xié)同治理的現(xiàn)實困境

當(dāng)前的智慧社區(qū)建設(shè)形成新型多元主體關(guān)系，并從傳統(tǒng)治理主體間結(jié)構(gòu)、治理作用邊界、治理運(yùn)作方式三個維度實現(xiàn)改變，為社區(qū)治理動力構(gòu)建明確了基本進(jìn)路和方法途徑。但實踐層面上協(xié)同治理模式在智慧社區(qū)的運(yùn)用當(dāng)中受制于制度體系的不完善、技術(shù)落地偏差、協(xié)同機(jī)制不完善等因素導(dǎo)致出現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)離散化、共治合力低效化的問題。具體而言有以下幾個方面。

3.1 政府角色定位不清，頂層設(shè)計滯后

智慧社區(qū)的建設(shè)是一項涵蓋內(nèi)容廣泛、參與角色眾多的系統(tǒng)化工程，這需要政府作為建設(shè)工作中的領(lǐng)導(dǎo)角色在其中做好清晰的頂層設(shè)計與統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃。然而當(dāng)前智慧社區(qū)的建設(shè)過程中統(tǒng)籌缺乏，實際操作過程中基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工作模式、管理流程、保障機(jī)制不完善的問題突出。各地各社區(qū)的建設(shè)如何因地制宜，各行政部門如何聯(lián)動管理，如何調(diào)動各方參與協(xié)同管理積極性等都缺少明確規(guī)定。落后于技術(shù)發(fā)展的政策制度，必然在現(xiàn)實操作過程中對技術(shù)的落實推動起到阻礙作用。轉(zhuǎn)變政府職能角色，在推進(jìn)政府管理職能向“多元治理”方向轉(zhuǎn)變勢在必行。

3.2 多元建設(shè)各自為政，資源浪費同質(zhì)化嚴(yán)重

部分地區(qū)智慧社區(qū)已開始嘗試通過“政府主導(dǎo)、行業(yè)引導(dǎo)、企業(yè)和社會共同參與”的原則進(jìn)行建設(shè)，物業(yè)公司、房地產(chǎn)商、運(yùn)營商、安防科技企業(yè)、金融企業(yè)等多元角色也逐步融入社區(qū)治理活動。由于各個主體參與動力與訴求不同，在平臺建設(shè)過程中對系統(tǒng)應(yīng)用開發(fā)的側(cè)重點也不盡相同。例如，運(yùn)營商與金融企業(yè)希望通過構(gòu)建平臺與自身產(chǎn)品進(jìn)行深度捆綁從而拓展業(yè)務(wù)版塊，科技企業(yè)則希望通過平臺的開發(fā)及運(yùn)營獲得設(shè)備銷售與長期服務(wù)收入。每家公司都從自身角度開發(fā)各自的社區(qū)治理系統(tǒng)，不僅導(dǎo)致智慧社區(qū)平臺建設(shè)重復(fù)、資源浪費，從長遠(yuǎn)看若是缺乏成熟且可持續(xù)的商業(yè)模式也會導(dǎo)致平臺建設(shè)方后期投入意愿下降，為智慧社區(qū)的可持續(xù)健康發(fā)展埋下危機(jī)。統(tǒng)一社區(qū)平臺建設(shè)規(guī)范，設(shè)計科學(xué)合理的管控模式與盈利模式，平衡各參與方的利益訴求，是現(xiàn)階段亟待解決的問題。

3.3 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失，信息孤島效應(yīng)待解

作為聯(lián)結(jié)社區(qū)居民與城市建設(shè)的主要渠道，通過社區(qū)平臺搜集的相關(guān)數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與聯(lián)動效應(yīng)，導(dǎo)致各部門單位出現(xiàn)重復(fù)建立數(shù)據(jù)臺賬、數(shù)據(jù)搜集費時、流程處理繁雜等一系列問題。此外，社區(qū)作為基層組織，受制于權(quán)限問題，獲取上級單位部門數(shù)據(jù)難度大，數(shù)據(jù)的單鏈傳輸乃至割裂對于基層防控體系的建立與作用發(fā)揮帶來較大的阻礙。建設(shè)一個接口統(tǒng)一、傳輸暢達(dá)、多方聯(lián)動的智慧平臺是突破社區(qū)“信息孤島”效應(yīng)，提升城市治理生態(tài)的重要舉措。

3.4 數(shù)據(jù)使用缺乏監(jiān)督，信息泄露風(fēng)險大

智慧社區(qū)得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是數(shù)據(jù)的處理與傳輸?shù)捻槙场．?dāng)前在各地實踐過程中所暴露出的數(shù)據(jù)處理問題除了信息孤島效應(yīng)，另一個不可忽視的潛在問題則是數(shù)據(jù)的泄露與濫用。隨著治理角色的增加，將會有眾多機(jī)構(gòu)組織能夠從工作渠道獲取社區(qū)居民的信息數(shù)據(jù)。如果沒有相應(yīng)措施對信息共享邊界進(jìn)行明確，對信息級別進(jìn)行劃分并就傳輸過程進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范，將對社區(qū)工作與居民切身的個人信息安全造成極大的威脅。

3.5 平臺功能欠缺，場景應(yīng)用有待深化

智慧社區(qū)建設(shè)初衷是通過信息技術(shù)與基層社區(qū)治理工作相融合來提升治理水平，但在實際操作層面卻出現(xiàn)平臺應(yīng)用場景與需求錯位、用戶黏性不足的現(xiàn)象。究其原因主要有以下三個方面：一是匆忙上馬智慧項目，雖然硬件投入打頭陣，但是忽略了軟件的貼合度；二是平臺開發(fā)人員在研發(fā)過程對于平臺應(yīng)用場景求大求全，忽略了功能的落地性與針對性，造成設(shè)計與使用的脫節(jié)；三是平臺綜合功能的發(fā)揮需要不同領(lǐng)域業(yè)務(wù)的高度整合和線上線下深度結(jié)合，這絕非短期一蹴而就可實現(xiàn)的目標(biāo)。此外，當(dāng)前技術(shù)發(fā)展的瓶頸、資金費用的限制、平臺運(yùn)維人才的缺失都是阻礙平臺充分發(fā)揮智慧效能的因素。

4 智慧社區(qū)協(xié)同治理的路徑分析

基于大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，智慧社區(qū)的協(xié)同建設(shè)不僅能夠從技術(shù)上推動治理效率的提升，也能夠?qū)⒍嘣卫頇C(jī)制切實融入社區(qū)治理體系當(dāng)中。通過設(shè)定應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)傳輸、高效對話等途徑能夠推動治理主體實現(xiàn)順暢交流與密切合作，最終實現(xiàn)高效協(xié)同的治理目標(biāo)。

4.1 轉(zhuǎn)變政府角色地位，積極拓展多元主體參與渠道

引導(dǎo)社會力量積極參與社區(qū)治理工作，形成多元化協(xié)同治理的局面，對于充分發(fā)揮信息技術(shù)在社區(qū)中的作用，推動社區(qū)智慧治理能力的提升具有十分重要的意義。政府治理層面，需要逐步轉(zhuǎn)變行政主導(dǎo)性角色，通過制定標(biāo)準(zhǔn)、購買服務(wù)、建立基礎(chǔ)平臺等措施進(jìn)行頂層設(shè)計規(guī)劃，為多元主體參與社區(qū)治理創(chuàng)造有利的環(huán)境；社區(qū)治理層面，需要突出社區(qū)管理單位在城市治理過程中管理與服務(wù)的樞紐職能，在轉(zhuǎn)變管理思路、提升組織管理能力的同時也要著力培育、引導(dǎo)和推動社會組織與基層社區(qū)治理工作相結(jié)合，發(fā)掘智慧社區(qū)建設(shè)過程中的利益結(jié)合點，匯聚合力提升治理效率。

4.2 明確主體參與權(quán)限，完善利益分配機(jī)制

多元的主體背后有各自利益驅(qū)動力與參與目標(biāo)，也必然存在利益的沖突與博弈，如何協(xié)調(diào)多方之間的關(guān)系從而增強(qiáng)治理合力成為關(guān)鍵問題。要實現(xiàn)各主體之間和諧共存，需要在明確各方參與的范圍同時對各利益主體的權(quán)責(zé)體系進(jìn)行協(xié)調(diào)與明確。首先，政府需要對參與主體的準(zhǔn)入門檻及運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行設(shè)定，確保形成公平公正的遴選機(jī)制，促進(jìn)參與各方的有序健康競爭與合作；其次，各方對智慧平臺的建設(shè)目標(biāo)必須有清晰統(tǒng)一的認(rèn)識，明確參與必須以公共整體利益為出發(fā)點和最終目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上深化智慧平臺在社區(qū)的構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)；最后，社區(qū)治理的管理方也需要不斷提升對參與各方的管理與協(xié)調(diào)能力，在遵守規(guī)章制度的前提下提供人性化的支持服務(wù)，確保社會參與方能夠有足夠驅(qū)動力充分發(fā)揮建設(shè)作用。

4.3 整合服務(wù)資源，優(yōu)化信息傳遞共享路徑

針對智慧社區(qū)建設(shè)過程中存在的重復(fù)建設(shè)及信息孤島效應(yīng)較為普遍的問題，需要自上而下對服務(wù)資源進(jìn)行整合，暢通信息交流路徑。從中央到地方的城市相關(guān)管理部門應(yīng)從政策層面吸納多元主體參與，通過建立公開透明的政策法律機(jī)制就多方參與方式、協(xié)調(diào)機(jī)制、保障措施等進(jìn)行體系保障，確保各方主體能夠順利融入智慧城市的建設(shè)過程：一是建立公共服務(wù)平臺并不斷完善系統(tǒng)功能應(yīng)用，確保參與方及社區(qū)居民都能充分及時接收信息并能夠互動交流；二是行政主管單位需要完善信息的共建共享機(jī)制，推進(jìn)各個參與方在建設(shè)過程中合理合法打開信息接口實現(xiàn)對接；三是針對不同地方及社區(qū)的特殊性要求引入外部第三方進(jìn)行平臺建設(shè)的情況，需要具體問題具體分析，審慎選擇合適的主體進(jìn)行平臺的建設(shè)、運(yùn)營及完善，確保信息互聯(lián)互通順暢。

4.4 提升技術(shù)水準(zhǔn)，完善商業(yè)模式

互聯(lián)網(wǎng)時代對于技術(shù)在社區(qū)治理中的應(yīng)用有更高的要求，需要技術(shù)能夠伴隨著社區(qū)應(yīng)用場景的延伸拓展、功能配置調(diào)整優(yōu)化、線上線下壁壘打通、用戶接受程度提升不斷迭代更新。在滿足公共管理與公共服務(wù)的基本職能之外，利用社區(qū)平臺具有的歸屬感、信任感、便捷性等天然屬性挖掘社區(qū)平臺的商業(yè)潛能也很有必要。商業(yè)模式的成功能夠帶來可持續(xù)的現(xiàn)金流，這對于降低政府的資金壓力，實現(xiàn)社區(qū)的良性循環(huán)發(fā)展具有重大意義。要實現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理，在技術(shù)層面首先就是借力數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)精準(zhǔn)施策，促進(jìn)技術(shù)與日常治理工作的深度融合；其次是完善數(shù)據(jù)運(yùn)用機(jī)制，在保障數(shù)據(jù)使用、存儲、運(yùn)輸環(huán)節(jié)安全前提下運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)信息技術(shù)手段推動數(shù)據(jù)接口共享信息互聯(lián)；探討如何利用技術(shù)推動建立一套監(jiān)測靈敏、反應(yīng)迅速、多方聯(lián)動的應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，多管齊下最終實現(xiàn)政府主導(dǎo)下多元協(xié)同參與，管理服務(wù)水平不斷迭代提升的現(xiàn)代化社區(qū)治理模式。

4.5 完善安全監(jiān)督體系，確保數(shù)據(jù)規(guī)范使用

高效精準(zhǔn)的治理效果是基于對大量社區(qū)居民及相關(guān)目標(biāo)信息的準(zhǔn)確搜集，在保障信息傳遞順暢的同時如何實現(xiàn)信息傳遞、存儲、使用安全也成為迫切需要解決的問題。一方面需要對信息搜集主體進(jìn)行合理選擇并強(qiáng)化主體責(zé)任意識，就收集、存儲與使用過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督與規(guī)范；另一方面也需要完善相關(guān)進(jìn)入與退出機(jī)制，確保治理主體在參與治理過程中各個環(huán)節(jié)都有對應(yīng)的監(jiān)管主體與行為準(zhǔn)則。

5 結(jié) 語

智慧社區(qū)功能應(yīng)用的建立與完善絕非一日之功。多元社會組織對于社區(qū)整合有效資源、提升技術(shù)水平、增強(qiáng)服務(wù)能力等方面都具備特有的競爭優(yōu)勢。雖然眾多企業(yè)與相關(guān)組織希望參與智慧社區(qū)建設(shè)與治理過程，但在實際操作當(dāng)中就參與階段、參與模塊、參與深度等仍沒有明確的政策體系進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)。實踐經(jīng)驗證明，有合理制度規(guī)范下的市場化運(yùn)作行為能夠有效降低運(yùn)行成本、提升經(jīng)營效率。在智慧社區(qū)建設(shè)的探索期，完善制度法規(guī)的同時嘗試引入市場化運(yùn)作手段，借助多元主體在技術(shù)開發(fā)、經(jīng)營管理、系統(tǒng)運(yùn)作等方面的經(jīng)驗，能夠有效提升經(jīng)營效率、拓寬收入來源、降低成本支出、減少經(jīng)營風(fēng)險，對于創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)機(jī)制、提升居民居住滿意度、推進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的作用。