宅基地三權分置下古村建筑流轉困境及對策研究

張文昌 李淑珍，2

(1.江西科技學院；2.習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心江科中心，江西 南昌 330098)

在原有的宅基地“兩權分離”體系下，農戶的古建筑只允許在本村集體組織成員內部流轉，從法律上限制了社會主體參與古村建筑流轉。而2018年國家提出宅基地三權分置，指出確認宅基地所有權、保障農戶資格權和財產權、適度放活使用權解決了原有政策的法律缺陷，為社會主體參與古村建筑流轉提供了法律依據，然而實際的古村建筑流轉現狀依然不容樂觀。基于此本文從古村建筑流轉的研究角度出發，通過對相關文獻的研究總結出在宅基地三權分置下，古村建筑流轉的核心問題并提出了解決對策，以期為相關研究和社會實踐提供幫助。

1 背景

1.1 古村落旅游開發

古村落旅游開發中的開發方式按照主體劃分主要有政府主導型、社會資本主導型、村集體主導型、多元主體聯合型等四種。黨員章海英在2010年提出了三種古村落關鍵利益主體下的開發模式，包括政府投資經營、企業租賃經營、村集體經營[1]。著名地理學家鄒統釬2003年在北京川底村的考察基礎上，發現了古村落旅游開發社區主導模式[2]。

1.2 宅基地流轉

宅基地流轉包括宅基地集體所有權、資格權、使用權的流轉，但宅基地流轉中最核心的是使用權流轉。在實際的古建筑流轉中農戶享有宅基地使用權和宅基地上的古建筑所有權，然而在“房地一體”政策下古建筑所有權隨宅基地使用權一并流轉。而在實際的古建筑和其他宅基地流轉中，地方政府不允許農戶將古建筑或宅基地轉讓給社會主體，因此在古建筑流轉中，農戶和社會主體間的是有償有期限的古建筑所有權流轉。由于流轉主體不同，宅基地流轉方式也有所不同。楊仁智(2018)認為，宅基地流轉方式有出租、轉讓、抵押、入股、聯營等五種[3]。

1.3 宅基地三權分置

宅基地三權分置是在農地三權分置的基礎上提出的。在市場經濟快速發展的趨勢下，無償、無限期、無流轉的宅基地制度顯得極不適應，甚至給農村經濟社會發展和農民生活福利改善都帶來了不利影響[4]。基于此，國家于2018年提出宅基地三權分置，即所有權、資格權、使用權分離。

1.4 古村落旅游開發中的相關利益主體研究

古村落旅游開發中的利益主體是地方政府、村集體、旅游者和外來企業。但是旅游者不參與古建筑流轉過程，因此本文主要討論農戶、政府、社區、外來企業等利益主體。其中，余向洋(2006)認為相關利益群體對于社區旅游的發展存在不同的觀點、態度和利益訴求，直接阻礙了古村落的旅游開發[5]。俞曉蕾(2018)認為利益相關者間共贏的關鍵在于明確利益相關者的責任義務和權利利益 。

2 宅基地三權分置下古村建筑流轉困境

經過對宅基地流轉，古村落旅游開發方式及相關利益主體的研究后發現，宅基地三權分置下古村建筑流轉的核心問題在于古村建筑流轉中“三權”主體間的權益矛盾問題，主要包括以下三個方面：(1)集體組織擁有宅基地所有權，由于農戶對宅基地權力的認識模糊，加上所有權主體虛置導致所有權難以確認，集體組織的利益難以得到保障；(2)農戶作為古建筑流轉中的核心主體，卻始終處于弱勢地位，因此出現了違背農戶的流轉意愿、忽視農戶權益等問題，導致農戶不愿積極出租(讓)古建筑，古建筑流轉工作無法開展；(3)宅基地三權分置強調適度放活宅基地和農民房屋使用權，因此如何把握放活的度，既能滿足社會資本的收益期望，激勵其參與古村落的開發，又能保障其他主體的收益，將會是一大難題。

3 調節“三權”主體間的權益矛盾解決古村建筑流轉困境

宅基地三權分置為古村建筑流轉解決了法律上的障礙，但是古村建筑流轉困境的核心矛盾，即三權分置下古村建筑流轉中涉及的“三權”主體間的權益矛盾依然尖銳，基于此本文針對不同主體的權能關系，不同主體的作用提出以下建議。

3.1 宅基地所有權確認保障古村落的村集體組織權益

集體所有權包含占有、使用、收益、處分和管理的權能，同時對集體土地利用的全過程進行監督和管理是作為所有權主體的集體應承擔的社會責任。然而，在實踐過程中卻普遍出現集體組織虛置，農戶對集體所有權概念模糊的現象，導致在古建筑流轉中集體所有權的權能無法有效發揮，集體利益得不到保障。基于此，本文建議當地政府要加大對農戶的所有權和集體組織概念的普及，提高農戶對所有權的認知水平。另外，在古村落的開發中引入社區的概念，社區由集體組織成員和部分基層干部組成，集體組織成員集體享有宅基地所有權，基層干部代表政府領導社區發揮所有權的權能，承擔起對整個經營項目的監督和管理責任。

3.2 宅基地資格權認定保障農戶基本權利

宅基地三權分置政策中強調了要保障農戶資格權，針對這一問題本文提出以下建議：第一，確立古村建筑資格權認定標準。農戶資格權取得標準是農戶具有本村集體組織成員資格，當地政府需要嚴格落實對農戶的資格權認定工作，同時配合相關制度的普及和宣傳工作掃清農戶對宅基地所有權、資格權、使用權的理解和運用障礙。第二，規定在籍農戶享有一戶一宅的分配宅基地待遇，對超面積使用宅基地的農戶，當地政府需要根據超出的面積收取額外的宅基地使用費。第三，農戶享有寬限待遇，非永久離開農村尚未改變戶籍的農戶，可以申請保留資格權。

3.3 構建新型古村建筑流轉方式協調農戶和社會主體間的權益矛盾

古村建筑流轉中不同主體間的權益矛盾起源于不完善的收益分配方式，而收益分配方式由古村建筑流轉方式決定。基于此，本文結合對相關文獻的研究，建議農戶采用使用權入股的古村建筑流轉方式，收益分配方式是“固定收益+股利分紅”。首先由集體組織在政府的扶持下成立社區，擁有宅基地集體所有權。然后當地政府聯合社區、開發商和專業評估機構對農戶的使用權進行公平、公正、公開的估值，使農戶放心、安心，保障農戶的權益。農戶可以將使用權折價入股成為股東。社會資本在政府、社區、農戶的審核下通過宅基地流轉平臺獲得使用權后需要按出租協議向農戶支付租金，保障農戶的基本收益。最后再根據農戶的持股情況給予農戶項目分紅。由于農戶成為了股東，使得農戶的收益會受整個旅游項目收益的影響，所以在運營中，農戶的參與度會顯著提高。另外，宅基地三權分置強調適度放活使用權。因此，當地政府、社區和農戶需要對社會主體參與古村建筑流轉制定準入門檻,和使用權用途管制條例，把握使用權放活的度，并在此基礎上對社會主體進行適當的政策扶持，激勵其參與古村建筑流轉，解決古村建筑流轉困境。