展望“十四五” 工程總承包開啟新征程

■ 中國建筑西南設計研究院有限公司 曾玉華 吳善杰 趙海迪

“十三五”期間，工程總承包政策不斷完善，工程總承包業務開展情況穩中向上。2020年《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的正式實施和《建設工程項目總承包合同（示范文本）》的正式頒布，標志著我國工程總承包的發展開啟新篇章，為“十三五”畫上了完美句號。本文將對工程總承包模式在“十三五”期間取得的成績和面臨的問題進行回顧和分析，并對“十四五”時期工程總承包的發展方向作出展望。

“十三五”時期工程總承包發展情況

政策發展情況

國家層面，“十三五”初期我國工程總承包的推行進入政策發布高峰期，工程總承包逐步邁入規范化發展的時代。

2016年5月，住建部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）提出20條推進工程總承包發展的意見，正式吹響了工程總承包發展的號角。

2017年2月，國務院辦公廳《關于促進建筑業持續健康發展的意見》將加快推行工程總承包，作為建筑業高質量發展的改革重點之一。

2017年5月，住建部發布《建設項目工程總承包管理規范》（GB/T50358-2017），旨在提高建設項目工程總承包管理水平，促進建設項目工程總承包管理的規范化，推進建設項目工程總承包管理與國際接軌。

2017年7月，住建部《關于工程總承包項目和政府采購工程建設項目辦理施工許可手續有關事項的通知》（建辦市[2017]46號）明確，工程總承包項目施工許可證及其申請表中增加“工程總承包單位”和“工程總承包項目經理”欄目，根據總分包合同依法辦理施工許可。

2017年12月，住建部《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）對工程總承包發包和承包、項目的實施、計價模式、風險劃分等內容進行了明確。

2018年12月，住建部印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包計量計價規范》（征求意見稿），以期指導工程總承包的計量計價。

2019年12月，住建部和國家發改委聯合印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號），全文共計四章28條，明確了工程總承包發包階段、資質和資格條件、合同價格形式、開放資質互申、分包方式等內容，標志著工程總承包發展進入新的階段。

2020年，住建部、市場監管總局聯合制定并頒發了《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），進一步落實《工程總承包管理辦法》等相關法律法規文件的規定，強調發承包雙方風險的合理分擔和控制，為BIM技術在工程總承包模式下的應用在合同角度提供了依據。

試點推進情況

“十三五”期間，為貫徹國家相關指導意見和管理辦法，深化建設項目組織實施方式改革,探索研究適應工程總承包發展的企業管理機制和組織實施方式，各省市積極出臺工程總承包的實施指導意見。自2016年，浙江、福建、上海、貴州、杭州、江蘇、重慶、青海、山東、四川等地相繼公布了工程總承包試點企業名單。

繼2014年第一批次試點企業公布之后，2016年2月，浙江省住房和城鄉建設廳再次公布浙江大學建筑設計研究院有限公司等43家企業作為工程總承包第二批試點企業；2017年底至2018年底，江蘇省分批次公布了工程總承包試點企業名單，企業數量累計達到232家；2019年，安徽、青海、山東等地累計公布試點企業100余家；2020年7月，四川省公布了包含中國建筑西南設計研究院有限公司、中鐵二局集團有限公司在內的試點企業156家。

市場交易情況

“十三五”期間，隨著國家配套政策的出臺，各省市積極響應，穩步推進工程總承包工作，整體市場交易情況穩中向好。東南沿海等政策開放較早的地區工程總承包開展情況稍優于中西部地區；中西部地區以成都、重慶作為代表城市的交易情況，也總體較為良好。據不完全統計，廣州市2020年度房建、市政領域工程總承包交易額占全市建設工程交易總額的11%，深圳市作為建筑業高質量發展的先行示范區，占比高達15%。上海市則基本在投資金額2億元以下的房建和市政項目上采用工程總承包模式，年度交易規模較小。

“十三五”時期工程總承包發展特點

明確發包階段分類

有效的投資控制，是工程總承包模式的顯著優勢之一。特別是政府投資項目，在發包人要求不明確的情況下，在可研或方案階段進行工程總承包發包，投資失控的風險較大，對工程總承包模式的推行造成了一定的阻礙。同時，由于建設單位在前期的準備階段無法達到明確發包人要求的深度，而《政府投資條例》的實施，為破解這一難題提供了新的思路。《政府投資條例》將政府投資項目約定在初步設計批復之后，通過對初步設計進行完善，從理論上解決了“前期準備階段無法明確發包人要求”的問題。

確定市場準入條件

在公開前期服務成果的基礎上，允許前期可研、設計等咨詢服務企業參與后期工程總承包投標，不僅能有效避免由于信息不對稱造成的不正當競爭，同時也能給參與前期可研、設計等企業提供動力，激勵其參與前期工作，避免因前期產值小、后端產值大的原因造成企業被動選擇放棄前期工作，致使行業格局發生較大變化。

要求“雙資質”制度

《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的正式實施，標志著“雙資質”投標時代的到來。我國房建和市政領域工程總承包起步較晚，在多年傳統組織模式下發展的建筑業企業多數僅具有單一設計或施工資質，缺乏設計施工一體化的管理能力。因此，允許聯合體投標，同時開放資質互申的特殊通道，作為工程總承包發展的過渡，有利于建筑業企業的轉型升級，培育能夠與國際接軌的工程總承包商。

“十三五”時期工程總承包發展問題

工程總承包模式存在“兩張皮”現象

由于聯合體雙方在企業文化、思想理念、項目回報等問題上的不一致，導致項目實施無法形成真正的聯合。在聯合體模式下，設計牽頭設計管不住施工，施工牽頭施工管不住設計，設計、施工的融合無法真正實現，優勢就無法全部體現，就會對工程總承包模式產生“傷害”。如果“兩張皮”現象無法得到根本性改變，就無法真正發揮工程總承包的優勢。

工程總承包企業管理能力不足

基于企業發展方向的不確定性，部分企業在提升工程總承包能力方面缺乏內在動力。一個合格的工程總承包企業，不僅需要有完善的內部制度、架構作為支撐，還需要大量同時具備法務、商務、設計管理、施工管理等能力的復合型人才。就項目管理而言，現有施工背景的工程總承包企業，設計管理能力明顯不足；設計背景的工程總承包企業，現場管理能力亟待提升。

工程總承包合同計價模式不規范

目前，國內政府投資項目和國有資金投資項目計價模式基本采用定額降幅或模擬清單模式，總價合同屈指可數。建設單位在招標準備階段未能對擬建項目的“發包人要求”進行詳細約定，在非總價合同模式下，不僅會導致項目投資失控原因無法追溯，阻礙項目進度、影響工程品質，還會使整個建設過程持續存在爭議，最終引發對工程總承包模式的詬病。此外，在定額降幅和模擬清單模式下，設計、施工的融合并無壓力和動力，加劇了“兩張皮”現象。

工程總承包管理實施細則不完善

目前，行業主管部門對工程總承包企業的管理方式和評價體系，與傳統模式無異。在建設單位和主管部門對項目檢查和項目履約檢查過程中，仍然是設計、施工分別管理；對于施工許可、項目資料、項目驗收、項目經理終身責任制等，在現有的表格中或者管理體系文件中，均未體現工程總承包單位地位，無法對承包人提升工程總承包管理能力、履行總承包管理義務產生有效的壓力。

工程總承包招標準備工作不充分

工程總承包管理辦法雖然對不同投資類型的項目作出了發包階段以及相應準備工作的要求，但大多建設單位迫于自身專業能力欠缺或建設壓力，往往忽略前期的準備工作，影響可行性研究報告的科學性與準確性。由于前期建筑功能、需求、標準、方案不確定，招標文件及發包人要求編制深度不夠，項目中標后對方案進行反復修改、從而導致投資增加，不僅加大了發承包雙方的風險，同時給工程總承包模式成功運行帶來障礙。

工程咨詢行業發展不匹配

伴隨著《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》和《建設工程項目總承包合同（示范文本）》中“發包人要求”一詞的高頻出現，國家主管部門對建設單位前期策劃提出了更高的要求。建設單位無法在前期將項目的“發包人要求”梳理清楚的情況下，就需要全過程咨詢單位的輔助，在項目決策階段和全過程實施階段提供服務與指導。傳統組織模式下的咨詢行業已無法滿足市場需求，轉型為全過程工程咨詢迫在眉睫。

“十四五”時期工程總承包模式展望

鼓勵獨立承攬，培育國際承包企業

行業企業要積極響應各項政策號召，在國有投資或國有企業投資的項目上，推行“雙資質”企業的“獨立投標”，解決聯合體企業文化、思想理念不一致導致的責任不清晰，目標不統一、設計施工融合困難等問題；推動工程總承包單位適應市場要求，改革轉型，建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度；形成項目設計、采購、施工，以及質量、安全、工期、造價、節約能源和生態環境保護管理等工程總承包綜合管理能力；與國際接軌，更好地服務于國家“一帶一路”倡議的深入實施。

推行總價合同，激發內在融合動力

總價合同符合工程總承包模式的發展內核，也能提升總承包單位的內在融合動力。隨著工程總承包制度的不斷完善，市場的不斷嘗試和試錯，將加快總價合同的推行。

完善監管體系，敦促行業良性發展

建立對開展工程總承包業務的企業以及從事工程總承包項目管理的負責人合理、有效的履約評價體系。將企業資質、管理體系、類似業績、信用等級、現場管理情況等信息納入工程總承包單位評價體系，并實時更新，便于主管部門對工程總承包企業的統一、公開監管，促使工程總承包企業規范高效運行。

推動全咨發展，匹配行業發展需求

全過程工程咨詢作為國家大力推行的工程建設組織模式之一，貫穿整個工程建設的全生命周期。市場需求和工程總承包的發展，要求咨詢服務機構培育工程總承包項目全過程工程咨詢綜合能力，為建設單位提供科學完整的規劃咨詢、投資策劃、合約咨詢、建設標準制定、風險分析、建筑設計、施工指導監督、后期跟蹤等全過程的全方位的咨詢服務，實現全過程工程咨詢、工程總承包并行發展，推動建筑業高質量發展。

“十四五”時期，是工程總承包模式發展的關鍵時期。從傳統建設組織模式轉向“工程總承包+全過程工程咨詢+建筑師負責制”的創新型模式，實現建筑業轉型升級，要以完善的國家宏觀政策與配套實施細則為綱領，以高質量發展為目標，依托信息化建設，在不斷探索與總結中加快推進，唯有此，才能夠實現我國建筑業的高質量發展。