“十四五”對外承包工程高質量發展未來可期

■ 商務部國際貿易經濟合作研究院美洲與大洋洲研究所副所長、研究員 周密

“十三五”期間，中國對外承包工程在外部復雜的環境下保持了總體較為穩定的發展。展望“十四五”，百年未有之大變局仍將繼續演化，新冠肺炎疫情等“黑天鵝事件”對全球工程承包發展環境的沖擊依舊長期存在，行業發展面臨較大的不確定性，更需要適應環境變化，力爭實現覆蓋更廣領域和更多產業鏈環節的高質量發展。但經濟全球化仍將持續發展，中國對外投資合作空間將更為廣泛?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對中國未來5年的經濟社會發展作出重要判斷，闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規范市場主體行為。規劃提出，要堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，依托我國超大規模市場優勢，促進國際合作，實現互利共贏，推動共建“一帶一路”行穩致遠，推動構建人類命運共同體。

“十三五”中國對外承包工程基本保持穩定發展

“十三五”期間，全球經濟經歷了十余年的調整，從2008年經濟危機中逐漸復蘇，增長動力明顯增強，但美國的單邊主義和貿易投資保護主義政策舉措對國際經貿秩序產生了較大的破壞，干擾了全球產業鏈和供應鏈，減弱了企業對國際經貿規則和經濟發展的信心，使得國際工程承包行業整體面臨不小的挑戰。

2016年至2020年期間，中國對外承包工程業務基本保持穩定，為中國和東道國創造了重要的經濟價值和社會效應。據商務部統計，2016年完成營業額折合1594億美元，2020年為1559.4億美元。5年時間中，完成營業額最高的是2019年的1729.0億美元，最低為2020年。按照年率變化計算，“十三五”期間增速最快的是2017年，完成營業額同比增長5.8%，而2020年出現了較大的降幅（-9.8%）?！吨袊鴮ν馔顿Y合作發展報告2020》的數據指出，截至2019年末，中國對外承包工程業務累計完成營業額1.76萬億美元，對外承包工程為中國參與經濟全球化提供了重要支持。其中，完成營業額超過50億美元以上的大項目達到6個。

從新簽合同額來看，“十三五”期間的對外承包工程行業整體表現也較為穩定。2016年的新簽合同額為2440.1億美元，2020年為2555.4億美元，增長了4.7%。按照年度數據來看，“十三五”期間新簽合同額最高的是2017年，為2652.8億美元，最低為2018年的2418億美元，相對較低的年變化率（低于10%）基本保障了中國對外承包工程業務的連續性。

按照《工程新聞記錄（ENR）》評出的“ENR全球承包商250強”榜單來看，2016年，中國企業有49家上榜，而2020年上榜中國企業則達到74家。中國交建在2016年排名第三，國際業務收入為192.6億美元，是前10名中唯一的中國企業。而2020年中國企業已經在榜單前10位中占據了7位，而且前5位全部是中國企業。排名第一的中建集團的國際業務收入為141.4億美元。由此可見，“十三五”期間，全球市場出現了較大變化，不僅整體行業面臨業務總量規模縮水的困境，大型企業間業務市場規模也有了較大的調整。市場的整體變化，加之中國對外承包工程企業的組織結構和業務重組，使得中國企業在行業中的領先地位更為明顯。

中國工程承包企業間的業務規模也出現了更為均衡的趨勢。按照商務部統計，2016年，完成營業額前100位的對外承包工程企業中最高為151.8億美元，最低為3.1億美元；2019年，完成營業額排名第一的企業為129.7億美元，第100名的為3.8億美元。從前100名企業的完成營業額來看，排名榜首的企業出現了14.6%的業績下滑，而排名末尾的企業出現了22.6%的增長。業務規模的均衡說明中國工程承包企業的市場競爭較為有效，企業憑借自身的優勢不斷開拓市場，實現了差異化的發展。

中國對外承包工程企業在“一帶一路”建設上發揮了重要的作用。商務部數據顯示，2016年，“一帶一路”沿線新簽對外承包工程合同額為1260.3億美元，占同期對外承包工程合同總額的51.6%；2020年，中國企業在“一帶一路”沿線的新簽合同額增長到1414.6億美元，占同期對外承包工程合同總額的比重也上升到55.4%。事實上，2019年中國企業在“一帶一路”沿線國家的新簽合同總額和占比更高，分別為1548.9億美元和59.5%。中老鐵路、埃及鐵路、緬甸皎漂特別經濟區深水港項目、中巴“兩大”公路、中俄同江、黑河大橋、中尼樟木-柯達里口岸、阿聯酋哈利法港等項目持續推進，成為所在地經濟發展的新亮點。中國企業的積極參與為“一帶一路”的互聯互通和民生改善提供了有效支撐，也從中獲得了更為穩定的業務回報。

“十四五”對外承包工程行業發展面臨巨大挑戰

“十四五”期間，對外承包工程不僅面臨著外部環境變化帶來的巨大挑戰，行業發展模式也可能出現較為明顯的變化，可能改變行業的發展模式，重塑市場競爭格局。

2021年，抗擊新冠肺炎疫情依舊是全球共同面對的最大挑戰。對外承包工程項目在2020年已經因疫情受到了較大影響，如人員無法按期輪崗，跨境人員流動受限，物流時間成本和經濟成本上升，業主無力及時支付項目資金?！笆奈濉逼陂g，全球疫情防控局勢仍存在較大的不確定性。為了避免防疫形勢的進一步惡化，多數國家在開放邊境上仍將保持謹慎，國際旅行的恢復可能需要漫長的時間。由于中國對外承包工程項目在發展中國家和最不發達經濟體較為集中，這些經濟體受財力和公共衛生體系等因素制約，防疫抗疫的難度更高，工程項目的推進效率仍難以恢復到疫情前的水平。

債務問題可能對國際工程市場帶來更大制約。新冠肺炎疫情暴發以來，各國紛紛采取了積極干預措施，增加財政支出、提高負債率、降低稅收。相關行動使得不少國家出現債務迅速擴大，進而擠壓了未來可支配的財政資源。政府作為道路交通通訊等公共基礎設施的主要負擔者，財力不足將明顯減弱全球基礎設施建設的市場規模。盡管拜登政府將擴大基礎設施建設作為其施政重點，但目前仍未見得能夠獲得國會的認可，而中國對外承包工程企業原本在美業務較少，在當前美加強對華競爭的態勢下更不容易進入市場。在“十四五”經濟預期難以穩定的情況下，政府資金的缺位難以獲得私營部門資金的填補，使得對外承包工程整體受到更大的發展壓力。

貨幣政策的整體或部分轉向將對行業造成巨大沖擊。2008年經濟危機爆發后，全球主要經濟體紛紛采取了量化寬松的貨幣政策，擴大向市場的貨幣投放量，以接近0的利率調動金融機構的放貸積極性。新冠肺炎疫情對經濟造成的沖擊使得美、澳等央行試圖退出寬松政策的努力被迫停止，轉而采取更為激烈的寬松舉措。但是，持續的寬松政策可能無法延續，“十四五”期間可能出現利率明顯上升，對存量債務造成巨大影響。一旦美國金融市場利率上升，大量的游資將從發展中國家撤出，重演2013年-2014年甚至1997年亞洲金融危機時的場景，導致這些國家經濟大幅衰退，基礎設施則將首當其沖受到沖擊。

全球大宗商品的價格可能在“十四五”期間明顯上升，顯著增加對外承包工程的成本。疫情防控后，經濟的復蘇疊加巨量的貨幣投放，已經推升了包括美國在內市場的通貨膨脹率。大宗商品的投資屬性使得其可能因為實體經濟和虛擬經濟而受到追捧。對外承包工程企業對大宗商品價格較為敏感，不僅涉及主要的原料，而且在設備、運輸和運營管理等方面都會受到通貨膨脹的影響。盡管部分企業在簽署項目合同中納入了通貨膨脹條款，但實際上由于各國市場差異以及雙方談判預期的不同，通貨膨脹導致的成本上升往往都不是合同一方單獨承擔。大宗商品價格的上漲對于帶資承包項目的影響更大。以收費高速公路為例，油價的上升可能導致交通流量下降，使得企業預期的現金流得不到保障，造成利潤率的下降甚至虧損。

伴隨經濟全球化的持續演進，各種事件間的相關影響更為復雜。對外承包工程業務周期較長，涉及的相關方多，合作模式較為復雜，而日益激烈的競爭又使得合作的資源冗余變得越來越少?！昂谔禊Z事件”對行業的影響可能在“十四五”時期變得更為明顯。長賜號在蘇伊士運河的堵塞給全球貿易帶來了巨大損失，而對外承包工程所依賴的物流保障可能也難免不受影響。金融投資者在股市等金融市場的判斷和操作錯誤對實體經濟帶來的影響不容忽視。地緣政治沖突可能變得更為頻繁，埃塞等三國就尼羅河水資源利用產生的分歧，跨境基礎設施項目的成本分攤、收益分享模式等問題可能變得更為突出，在經濟疲軟期可能造成更大的影響。

“十四五”對外承包工程行業發展仍有重要機遇

“十四五”期間，對外承包工程行業有可能面臨重要的發展機遇，外部環境和中國新的發展戰略將可能引起國際經貿合作的連鎖反應，全球經濟發展模式的調整、產業鏈和供應鏈的重構，以及技術創新升級可能都會為行業發展創造條件。

以“雙循環”為特點的新發展格局在“十四五”期間將加速形成。規劃提出，必須強化國內大循環的主導作用，以國際循環提升國內大循環效率和水平，實現國內國際雙循環互促共進。新發展格局對業務重心進行調整，對外承包工程作為商品、服務、資金和人員國際循環的重要模式，有可能發揮更大的作用。伴隨著內需和外需、進口和出口、引資和對外投資的協調發展，中國企業參與國際合作和競爭新優勢將進一步增強。完整的內需體系將在“十四五”期間得到更多培育，不僅為對外承包工程企業分散市場風險提供了更多可能，也有利于跨境產業鏈配合的發展，使得行業主體的參與度得以提高，競爭力進一步提升，國內、國際市場多元協同的增強將為中國對外承包行業提供更多的發展空間，創造更大的發展機遇。

“十四五”期間，全球經濟發展可能加速調整。如果拜登政府能夠以積極和開放的態度，與WTO其他成員共同推動多邊經貿體系的改革和發展，國際經貿合作有望逐步增強確定性。爭端解決機制作為WTO的關鍵機制，如果能夠重新發揮作用，將有利于減少國際經貿活動的不確定性。在WTO框架下諸邊協定的推動，能夠降低各成員市場壁壘對企業業務的影響。在對電子商務等領域如果能夠形成共識，相關產業和貿易將進一步獲得增強，勢必大幅增強信息技術類基礎設施建設需求。除了多邊協定，大量雙邊、區域和次區域經貿協定可能在“十四五”期間創造更為有效的發展平臺。如果區域全面經濟伙伴關系（RCEP）能夠在2021年正式生效，中國工程承包企業在開拓東南亞、日韓和澳新市場時就可以獲得更為穩定的協定保護，降低企業發展的不確定性。貨物貿易關稅的下降、服務業市場準入的擴大，都有助于企業降低業務成本和風險。

“十四五”期間，全球產業鏈和供應鏈將加快重構，盡管過程可能增加不確定性，但重構的結果有可能通過局部優化實現業務效率提升。拜登政府將重新審視供應鏈安全作為其施政重點措施之一，對包括醫療衛生、電池等產業鏈的審查結果可能促使美國采取更為激進的措施，以行政命令和財稅措施相結合的方式改變全球供應鏈和產業鏈，加強對對外創新合作的限制。盡管整體而言，此類對市場行動的干預可能降低全球供應鏈的效率，但并非所有國家都愿意聽從美國的建議而改變其國際業務關系。在中國企業業務量較為集中的地區，產業鏈和供應鏈的重構有可能因物流距離的縮短和產業市場匹配度的提高而實現效率提升。同時，為了提升自身在全球價值鏈上的位置，各國可能采取更為積極的舉措增強本土基礎設施硬件條件，促進產業升級發展，為對外承包工程企業帶來更多的機會。

技術的升級發展始終是社會進步的重要動力。近年來，信息技術、人工智能和云計算等新技術加速商業化，新型基礎設施建設步伐明顯加快。新能源汽車的發展改變了傳統制造業體系，以大數據為基礎的制造業與服務業加快融合，也催生了更多新市場的發展。疫情后數字經濟出現快速增長，企業、平臺和消費者都從中獲益，并進一步強化了線上交易的地位。中國作出了碳達峰和碳中和的承諾，國內產業結構加速升級，而“巴黎協定”的簽約國也可能會加大能源結構調整和轉換的進程，對發電、輸配電網絡、儲能等相關支持基礎設施提出了更多要求。拜登政府在注重對華競爭的理念指引下，也將在基礎技術和研發等領域加強投入?！笆奈濉逼陂g，技術進步對中國對外承包工程行業自身的協同模式也帶來了新機遇，有利于減少信息不對稱，提高決策效率，縮短風險處置進程，降低內部資源配置和對外協同的成本。

“十四五”實現高質量發展各方需更加積極主動

中國對外承包工程行業整體上不僅具備較強的競爭優勢，而且要銳意進取，積極擁抱外部變化，以“一帶一路”建設為平臺，加強政府主管部門、行業協會、中介機構和產業鏈上下游企業的協同，“十四五”期間有可能實現更高質量的發展。

把握全球經濟復蘇的新機會。后疫情期的“十四五”期間，全球經濟可能出現分化復蘇，不同國家對經濟發展的重點有異。中國對外承包工程企業既需要在傳統的交通、通訊和普通建筑業領域繼續鞏固市場、擴大優勢，又要積極探索參與新型基礎設施、公共衛生領域基礎設施建設的機會，順應時代發展需要，增強自身發展的動力。在經濟發展不確定性較強的情況下，企業需要更為關注業主債務水平和發展理念的變化，合理確定項目規模和執行期，通過商業條款為雙方利益提供更強的法律保障。

增強高質量發展的新能力。全球碳減排和“碳中和”為各類基礎設施建設提出新的要求。中國對外承包工程企業作為基礎設施建設的重要力量，需要有效回應甚至引領這一潮流。通過流程再造和技術提升，減少項目施工過程中的溫室氣體排放，降低從設計到運營全生命周期的碳足跡，為傳統基礎設施項目綠色化改造提供更低成本、更環境友好的執行方案。加大研發投入，在危險廢棄物處置、環境治理、機械化、自動化和數字化施工管理、人工智能等方面緊跟發展潮流，通過創新增加企業發展的利潤空間。

實現持續優化的跨國網絡新布局?！笆奈濉逼陂g，中國對外承包工程企業應以跨國公司的發展為基本模式，增強自身對全球網絡資源的整合和應用能力，彈性推進業務的全球網絡，提升在全球價值鏈上的位置。除了傳統的發展中國家市場外，應加大對歐洲市場的參與度，對美國可能出現的基礎設施發展新浪潮應在供應鏈上積極探索參與可能。優化企業的跨國網絡布局，增強對各國市場特點、監管方式和標準規范的適應能力。企業應繼續探索中國標準與國際標準的協同，以市場換話語權，為國際市場接受中國技術、標準和服務創造更好的條件。

注重對國際經貿新規則的理解與應用。國際經貿協定的發展創造了更多保障，也為國際承包工程的實現方式帶來更多可能。中國對外承包工程企業應關注、學習并積極探索可能的發展機會，以新的經貿規則所提供的市場準入為切入點，與東道國或是第三國企業開展形式多樣的合作，以爭端解決等機制保護企業的發展利益，減少跨國發展中的不確定性。企業應積極參與新的經貿談判或國際經貿規則制訂過程，可通過行業協會向相關主管部門反映發展訴求，爭取在協定中納入更多有利于企業發展的市場準入規則。

探索各方協同合作的新模式。與對外承包工程有關的各方應加強相互配合與協同，減少信息不對稱，有效利用好資源，持續優化產業鏈和供應鏈，減少過度的市場競爭。加大在“一帶一路”建設中的政策溝通，減少發展方向差異增加的經貿活動成本。積極推進民心相通，降低企業發展對微觀環境的沖擊和反噬。面對部分國家渲染中國國有企業的特殊性，應采取主動回應和與東道國當地共贏發展的應對方式，積極承擔必要的社會責任，為東道國經濟社會的發展和人力資源水平的提高作出更大的貢獻。