山東省縣域城鎮化高質量發展對策研究

李文茂 史作鑫

(1.山東省住房和城鄉建設發展研究院，山東 濟南 250004；2.天勤工程咨詢有限公司，山東 濟寧 272100)

縣一級在中國行政體系中是承上啟下、聯系城市和鄉村的關節點，縣域是扭轉城鄉發展不平衡的關鍵。國家十四五規劃綱要明確，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。國內學者相關研究注重發揮縣域在破解城鄉二元格局中的作用。有學者認為，縣域社會可以有效連接個體、家庭、村落、鄉鎮與更宏觀的社會，兼具現代性、城市性和傳統性、鄉村性，具有傳承與發展功能[1]。縣城在發展地方性的產業和服務業方面有著不可替代的優勢，是區域性商品經濟的核心地帶，與農村經濟聯系緊密[2]。陸學藝先生在考察了福建省晉江市后，提出以縣域為平臺，通過縣域現代化以破解中國城鄉二元格局，最終實現整體現代化的主張[3]。經過撤縣設區、撤市設區等行政區劃調整，山東省的縣級市和縣的數量從2010年的91個減少到2020年的78個。

1 發展現狀

1.1 農業轉移人口縣域內聚集態勢明顯

山東省農業轉移人口近域流動特征明顯，尤其是近年伴隨著產業結構轉型升級、人口年齡結構變化和老齡化的加劇，人口流動本地化趨勢更加明顯。返鄉人口增多，尤其是在中西部縣市。老一代農民工在體力、技能都難以適應新形勢下的工作要求。返鄉并非簡單地“返回鄉村”，更多地是返回家鄉的縣城和鎮駐地。2019年，全省縣域城鎮常住人口3051萬人，占全省城鎮人口的49.3%，也就是說，山東全省接近一半的城鎮常住人口在縣域。

1.2 傳統產業支撐能力較強

一直以來，山東省縣域經濟發展優勢突出。2019年，全省縣域地區生產總值29843億元，占全省經濟總量的42.4%。在2020年全國綜合實力百強縣市排名中，山東省共有15個縣市進入名單，總數在江蘇、浙江之后，位居全國第三。山東省工業強縣往往民營經濟較發達，民營經濟是經濟發展的重要力量和關鍵支撐，但優勢產業較為傳統，多集中在石化、煤化工、鋼鐵、鋁業、紡織等產業，以石油、煤炭、黃金為主導的資源型行業仍然發揮著極其重要的作用。

1.3 新城新區建設是縣域城鎮化建設的重要抓手

開發區作為產業平臺和功能載體，不僅是經濟發展的主要載體，也是城市發展的主要動力。全省共有173家省級以上開發區，其中82家位于縣域內，核準占地面積30373.8hm，其中國家級開發區3個，省級79個(1)數據根據國家發展改革委、科技部、國土資源部、住房城鄉建設部、商務部、海關總署發布的2018年版《中國開發區審核公告目錄》整理獲得。，基本每個縣市都有經濟開發區。新城新區建設涉及土地征收、建筑物拆除、居民動遷、勞動力安置、土地開發等，需要實現土地性質轉換、居民身份轉換、社會保障轉移、集體資產處置、管理體制變更等一系列由鄉到城的轉換。經過多年探索，各地形成了一整套的新城新區建設實施辦法，大量農村人口實現就地完全市民化。2010—2019年，80個縣市城區人口增加超過400萬人。

1.4 城鄉公共資源以縣域為單元統籌配置

山東省推出了一系列以縣域為單位在城鄉間均衡配置的舉措。在環境衛生方面，山東省在全國率先開展了城鄉環衛一體化工作，在2016年就實現了城鄉環衛一體化全覆蓋，形成了運行成熟的“戶集、村收、鎮運、縣處理”城鄉環衛一體化垃圾處理模式。截至2019年底，全省縣域建有生活垃圾無害化處理站88座，78個縣市生活垃圾無害化處理率實現100%。在公共服務資源配置方面，實施了基層醫療衛生機構標準化建設、縣域醫共體建設。整體推進“縣管校聘”管理改革，讓教師從學校人變為系統人，實現城鄉均衡配置師資。以縣級為單位融通城鄉教育、醫療資源。以縣、鄉、村為重點，通過建立縣域醫共體，讓優質醫療資源能夠上下貫通共享。

2 核心問題

2.1 縣域城鎮對人才吸引力不足

相對于較大城市，縣域城鎮人口聚集能力較低。一是縣級城市對精英人口吸納能力不足。在外接受高等教育的人員大多數選擇留在就讀城市或更大的城市，較少回到縣級城市；農村剩余勞動力中精英也大多進入能提供更多就業機會的大中城市。二是勞動密集型企業通過技術革新生產效率大幅提升，機器替人加速了崗位需求數量的下降。人力資源低成本優勢逐漸減弱，現有發展模式難以持續。

2.2 縣域經濟轉型壓力較大

山東省縣域經濟發展缺強少大。2020年度全國綜合實力百強縣(市)中，僅龍口市進入前十，為第10名。與城市經濟相比，縣域經濟傳統產業占比高，產業層次低，競爭力不強，經濟活力不足。近兩年，縣域經濟進入新舊動能轉換的陣痛期，經濟增長速度明顯放緩。相比于大城市，縣域城鎮往往并沒有太充足的就業崗位，形成城強產弱的局面。產業支撐能力不強造成城市政府稅收收入和勞動力就業崗位不足，新增城鎮就業人員數量偏低。

2.3 縣城設施供給能力有待提升

近年來，雖然山東省縣域城鎮建設投入很大，城市建設取得突出成效，但相對于快速集聚的人口，設施配套仍有不少欠賬。縣城義務教育缺校舍、缺師資、缺資金的問題在一定程度上仍然存在。醫療方面，縣市醫療資源配置與大城市仍然有較大差距，90%以上縣市每千常住人口執業(助理)醫師數不及全省平均水平。養老方面，存在社區配建養老服務用房不足、護理人員水平有待提高、養老機構醫養結合服務不規范、養老設施智能化水平不高等一些列問題。

2.4 公共資源配置城鄉不均衡

在縣域內公共資源在城鄉間的配置不均衡狀態仍較突出。例如，教育資源“鄉村弱”和“縣城擠”的矛盾較突出。基層衛生機構、基層養老機構的配置標準城鄉有較大差異。農村公共基礎設施投入少，建設標準低。農民工處于勞動力市場的較低端。

3 發展路徑

3.1 做強做實縣域優勢和特色產業

堅持走“產城一體、融合發展”道路，以國家和省級經濟(技術)開發區、高新區為重點，積極利用“互聯網+”“標準化+”“機器人+”等現代化技術改造提升傳統產業，推廣應用人工智能、物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，促進縣域產業邁向中高端。以特色小鎮、田園綜合體、市民農莊等為載體，積極發展觀光農業、創意農業、鄉村旅游、運動康養、電子商務等新業態。做強現代農業，打造農業全產業鏈，把產業鏈主體留在縣城。充分發揮縣級城鎮的產業聚集功能和城鎮化的空間聚集效應，使城鎮產業吸納就業人口的能力與農業轉移人口市民化需求相銜接，推動產業發展與城鎮化建設良性互動、協調并進。

3.2 引導縣域城鎮人口聚集新局面

縣域是新型城鎮化的重要生長點和鄉村振興戰略的主戰場，應進一步引導農業轉移人口在縣域城鎮聚集。合理引導本地農業轉移人口向城區聚集，更好發揮規模效應。同時，尊重以家庭為單位跨越城鄉的生活方式，宜城則城，宜鄉則鄉，在交通、就業、子女入學、養老等方面為其提供便利。加大人才招引力度。在推動招商引資中加強招才引智，積極創造良好的政策環境，為人才子女入托入學、醫療、社保、住房、配偶工作等提供便利，吸引各領域科技領軍人才、專業技術人才、高技能人才等到縣域城鎮創業發展。

3.3 加快推進縣城補短板強弱項與品質提升

加快推進縣城城鎮化補短板強弱項，實施城鎮環境衛生設施、市政公用設施、公共服務設施、產業配套設施領域提質增效，在財政資金統籌使用方式、建設用地保障措施、社會資本參與路徑、政府債務風險防控機制等方面積極探索，為農民就近城鎮化提供有力支撐。健全城市設計體系，實現城市發展的高標準建設、高品質提升。持續開展生態修復城市修補，重點施城市綠道、立體綠化和山體修復等工程，深化城市水環境治理和水生態修復。

3.4 以縣域為單元統籌推進城鄉融合發展

以縣域為基本單元，率先建立健全縣域內市政基礎設施、公共服務城鄉一體化的標準、制度和政策體系，實現公共資源在縣域內優化配置。以縣域為基本單元，率先打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。賦予縣域更充分的自主性、更充分的政策轉化權、更充分的資源整合權，整體謀劃推進縣、鄉、村發展，實現功能銜接、優劣互補。