禁食野生動(dòng)物管理中的思考——以徐州市為例

李亞麗，王虎城，徐輝筠，周 虹

(徐州市林業(yè)技術(shù)推廣中心,江蘇 徐州 221018)

2020年2月24日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議表決通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》[1]。文件出臺(tái)后，徐州市迅速啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，根據(jù)各級(jí)政府部門的要求做了大量卓有成效的工作，然而在《決定》貫徹與落實(shí)過程中，也遇到了不少困惑和實(shí)際問題，需要分析原因，因地制宜，提出構(gòu)想，盡快予以解決。

1 徐州市禁食野生動(dòng)物管理情況

一是認(rèn)真學(xué)習(xí)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》精神，開展禁食野生動(dòng)物普法宣傳。徐州市以“愛鳥周”專題活動(dòng)為契機(jī)，利用各種方式加強(qiáng)宣傳，對(duì)黑斑蛙、雉雞等以食用為目的的野生動(dòng)物養(yǎng)殖和百姓關(guān)切的熱點(diǎn)問題及時(shí)進(jìn)行了回應(yīng)，對(duì)最新政策進(jìn)行解讀。并借助110平臺(tái)，與徐州市野生動(dòng)物救護(hù)中心(動(dòng)物園)合力做好全市野生動(dòng)物救護(hù)；二是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。2020年6月，市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、市委書記親自帶領(lǐng)相關(guān)部門人員對(duì)野生動(dòng)物相關(guān)法律和法規(guī)的貫徹落實(shí)和全市野生動(dòng)物保護(hù)情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查和工作部署。要求各地各部門做好野生動(dòng)物執(zhí)法監(jiān)管，全面禁食陸生野生動(dòng)物，嚴(yán)禁野生動(dòng)物各個(gè)環(huán)節(jié)的違法行為；三是開展野生動(dòng)物聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，加強(qiáng)野生動(dòng)物源頭管控。林業(yè)部門加強(qiáng)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)，將全市6處自然保護(hù)地列入省級(jí)野生動(dòng)物集中分布區(qū)名錄(第一批)；四是做好與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于蛙類[2]和《國(guó)家畜禽遺傳資源目錄》[3]中動(dòng)物管理職責(zé)交接；五是制定補(bǔ)償方案，組織實(shí)施了全市禁食陸生野生動(dòng)物人工繁育單位退出補(bǔ)償及動(dòng)物處置[4]政策。徐州市此次共處置野生動(dòng)物 3萬只，涉及54戶，共計(jì)補(bǔ)償資金1 502.96萬元。

2 管理中存在的困惑與思考

徐州市從法規(guī)宣傳、工作部署、源頭控制、聯(lián)合執(zhí)法、后續(xù)補(bǔ)償?shù)雀鞣矫孀隽舜罅坑心抗捕?、卓有成效的工作，然而，作為?zhí)法一線的工作人員，筆者仍有一些困惑，并引發(fā)如下思考。

2.1 禁食范圍不夠周延

根據(jù)《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》精神及相關(guān)規(guī)定，目前可以肯定的禁食范圍為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)[5]、省重點(diǎn)保護(hù)[6]、三有動(dòng)物、其他陸生野生動(dòng)物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物；以上除全面禁食外，其制品及與食用有關(guān)的交易行為也全面禁止。此外，被列入《國(guó)家畜禽遺傳資源目錄》禁食范圍的還有水貂、銀狐、北極狐、貉，另有可以食用的18種動(dòng)物也列入了該目錄。那么，昆蟲在禁食的范圍嗎？例如金蟬，由于營(yíng)養(yǎng)豐富，風(fēng)味獨(dú)特，具有藥食保健功能，很受徐州人喜愛，可它不屬于畜禽類，既不在可以食用的“白名單”，也不在不可食用的“黑名單”之列，那么，食用金蟬的行為是否違法？由此可見，關(guān)于禁食的范圍，還存在模糊地帶。

2.2 法律監(jiān)管存在真空

野生動(dòng)物保護(hù)涉及的法律有《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《動(dòng)物防疫法》[7]、《食品安全法》[8]、《畜牧法》[9]及相關(guān)管理辦法、實(shí)施條例和地方性規(guī)定等，但是法律監(jiān)管仍存在真空地帶。很多飼養(yǎng)和出售的野生動(dòng)物種類遠(yuǎn)超出證件上規(guī)定的范圍。很多馴養(yǎng)繁殖技術(shù)并不成熟，要依靠捕獲野外個(gè)體擴(kuò)充圈養(yǎng)個(gè)體，而種源擴(kuò)充往往使用非法捕獵途徑。不在重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物和三有動(dòng)物名單里的野生動(dòng)物并不在保護(hù)法的規(guī)定范圍內(nèi)， 這涉及到約1 000種陸生野生動(dòng)物。因此，其利用并不受野生動(dòng)物保護(hù)法或其他地方性規(guī)定限制。人類在利用動(dòng)物過程中，要進(jìn)行檢疫，現(xiàn)有的檢疫標(biāo)準(zhǔn)只針對(duì)豬、反芻動(dòng)物、家禽、馬屬、犬、貓及兔，而對(duì)于已劃為水生野生動(dòng)物的蛙類，尚無檢疫標(biāo)準(zhǔn)，無法出具檢疫合格證明。因此，在管理上，仍存在真空地帶。

2.3 外來物種的管理無明確依據(jù)

徐州市本次處置和補(bǔ)償?shù)囊吧鷦?dòng)物全部是藍(lán)孔雀，藍(lán)孔雀是從國(guó)外引種的動(dòng)物，屬于《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄Ⅲ名錄[10]，按照《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二條規(guī)定，藍(lán)孔雀不在保護(hù)之列，不得放歸自然，只能用作動(dòng)物園觀賞展示或制作科普標(biāo)本等[11-12]。這次退出補(bǔ)償涉及到的藍(lán)孔雀達(dá)3萬多只，如何處置與管理給徐州帶來了很大壓力。

2.4 野生動(dòng)物保護(hù)資金及專業(yè)人才不足

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第五條規(guī)定將野生動(dòng)物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。但在工作中，除了省財(cái)政有極少工作經(jīng)費(fèi)[13]外，基層財(cái)政仍未將野生動(dòng)物保護(hù)列為地方財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致了野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法、救護(hù)、宣傳工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重缺少。2020年徐州市收容救護(hù)野生動(dòng)物300多只，外出救治野生動(dòng)物近50次，但工作經(jīng)費(fèi)還不足10萬元，嚴(yán)重制約了野生動(dòng)物管理工作的開展。另外，野生動(dòng)物物種鑒定是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，需要具備專業(yè)知識(shí)水平較高的人才從事這項(xiàng)工作，在野生動(dòng)物執(zhí)法過程中，往往需要協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，因此也需要協(xié)調(diào)能力極強(qiáng)并熟悉法律知識(shí)的專業(yè)技術(shù)人才，才能增強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)的專業(yè)技術(shù)力量。

2.5 執(zhí)法體系分散，監(jiān)管難度較大

野生動(dòng)物保護(hù)涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管等多個(gè)部門，執(zhí)法體系分散，執(zhí)法難度較大。由于野生動(dòng)物保護(hù)法并沒有規(guī)定執(zhí)法查處野生動(dòng)物及其制品的鑒定問題是由林業(yè)部門還是由具有司法鑒定資質(zhì)的單位承擔(dān)，從源頭、養(yǎng)殖到市場(chǎng)流通等各個(gè)方面存在執(zhí)法屏障、空缺。物種鑒定難，成本高，時(shí)間長(zhǎng)，制約了野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法效能。森林公安轉(zhuǎn)隸到地方公安，也使得野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法力量有弱化趨勢(shì)。

3 完善禁食野生動(dòng)物的法治對(duì)策

3.1 科學(xué)準(zhǔn)確界定禁食野生動(dòng)物范圍

禁食野生動(dòng)物，要科學(xué)準(zhǔn)確地建立禁止清單，不能搞“一刀切”，以免造成不必要的利益損害[14]，例如金蟬等昆蟲，從新出臺(tái)的政策內(nèi)容理解，當(dāng)屬“其他陸生野生動(dòng)物”，同時(shí)，金蟬是否帶有細(xì)菌和病毒又不能確定，為了有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，應(yīng)該在禁食范圍內(nèi)，然而，很多專家認(rèn)為金蟬為無脊椎動(dòng)物，又是農(nóng)林害蟲，營(yíng)養(yǎng)價(jià)值較高，是可以食用的，且作為徐州地方美食，有大量人員從事養(yǎng)殖生產(chǎn)和加工行業(yè)，禁食金蟬，會(huì)對(duì)地方產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重影響。因此，應(yīng)盡快科學(xué)準(zhǔn)確劃定禁食野生動(dòng)物范圍，減少模糊空間。

3.2 完善食用野生動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)

要盡快將野生動(dòng)物養(yǎng)殖過程中檢疫環(huán)節(jié)的漏洞補(bǔ)上，避免養(yǎng)殖的野生動(dòng)物成為疫病源。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要分清部門檢疫職責(zé)，建立健全動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督機(jī)制，并實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)地等進(jìn)行全面監(jiān)管[15]，對(duì)動(dòng)物疫病實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，鼓勵(lì)基層獸醫(yī)等發(fā)揮作用，積極參與動(dòng)物防疫工作。

3.3 做好補(bǔ)償工作，引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展

全面禁食野生動(dòng)物的決定出臺(tái)以后，特種養(yǎng)殖的養(yǎng)殖戶受到巨大沖擊。一些野生動(dòng)物的人工飼養(yǎng)被迫中斷，其中相當(dāng)一部分曾是當(dāng)?shù)卣膭?lì)發(fā)展的扶貧產(chǎn)業(yè)，禁食政策出臺(tái)后，養(yǎng)殖戶可能因此而失去主要收入來源。因此，政府部門亟需盡快出臺(tái)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)無法繼續(xù)從事特種養(yǎng)殖的農(nóng)戶做好補(bǔ)償工作，同時(shí)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，投身其他行業(yè)，例如，針對(duì)外來物種管理無明確依據(jù)的情況，一方面需完善相關(guān)法規(guī)，另一方面可以因地制宜、綜合考慮，開展藍(lán)孔雀觀賞旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

3.4 資金納入預(yù)算、培訓(xùn)專業(yè)人員

禁食野生動(dòng)物、保護(hù)野生動(dòng)物，其根本是保障公共衛(wèi)生安全及維護(hù)生態(tài)平衡。各級(jí)政府應(yīng)該做好預(yù)算，保障資金投入，而對(duì)于物種鑒別等專業(yè)技術(shù)要求高、專業(yè)人才少等問題，要大力開展人員配備及專業(yè)培訓(xùn)，以使這項(xiàng)工作穩(wěn)步有效推進(jìn)。

3.5 建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、實(shí)行全過程監(jiān)管

禁食野生動(dòng)物，執(zhí)法聯(lián)動(dòng)很重要，這是以禁食為中心，涉及獵捕、養(yǎng)殖、交易、運(yùn)輸、食用、進(jìn)出口、部門協(xié)調(diào)、責(zé)任分配、應(yīng)急響應(yīng)、宣傳教育等諸多模塊的體系，明確執(zhí)法主體，建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，林業(yè)部門應(yīng)主動(dòng)與農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門加強(qiáng)溝通、密切配合，完善法律銜接，統(tǒng)一履行包括野生動(dòng)物行政執(zhí)法在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。保證在每一個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的責(zé)任部門實(shí)施有效監(jiān)管和對(duì)違法行為的切實(shí)打擊。