“兩個細(xì)則”對可再生能源發(fā)電項目的影響與對策

華能天成融資租賃有限公司 吉倫奇 劉亞卿

在國家能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略背景下，為推動構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，保障電力系統(tǒng)安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟運行，有效規(guī)范電力系統(tǒng)并網(wǎng)運行管理和輔助服務(wù)管理，由國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會以及各區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)（東北、華北、西北、華東、華中、南方能源監(jiān)管局）先后制定并發(fā)布了全國及各區(qū)域《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理實施細(xì)則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實施細(xì)則》（下稱“兩個細(xì)則”）。但通過對風(fēng)電、光伏等可再生能源并網(wǎng)電廠進(jìn)行考核，以平衡傳統(tǒng)火電與可再生能源之間的出力及利潤分配，勢必對可再生能源發(fā)電項目的收益造成一定負(fù)面影響。本文系統(tǒng)論述了“兩個細(xì)則”的內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上提出在其保障下我國可再生能源持續(xù)健康發(fā)展的政策建議。

“兩個細(xì)則”的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

近年來，伴隨可再生能源電力的蓬勃發(fā)展，光伏、風(fēng)電等電源的發(fā)電出力不均衡問題日漸凸顯，在儲能技術(shù)尚未發(fā)揮有效作用前，火電等其他電源提供的輔助服務(wù)支持變得尤為重要，但隨之帶來的電力調(diào)度機構(gòu)運營管理難度也持續(xù)上升。為保障電網(wǎng)運行的安全穩(wěn)定性，均衡不同發(fā)電廠的利益，2006年國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會先后發(fā)文對并網(wǎng)發(fā)電廠的管理要求予以明確。

2006年11月3日國家能源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定〉的通知》（電監(jiān)市場〔2006〕42號）（下稱“42號文”），明確對電力調(diào)度機構(gòu)已投入運行的并網(wǎng)發(fā)電廠運行情況進(jìn)行考核。考核的目標(biāo)是確保并網(wǎng)發(fā)電廠涉及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的相關(guān)指標(biāo)需符合電力監(jiān)管機構(gòu)及所在電網(wǎng)有關(guān)安全管理的規(guī)定?？己藢嵤┓绞綖榭蹨p電量或收取考核費用。另外“42號文”明確要求，各區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)本規(guī)定組織電力企業(yè)制定本區(qū)域發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理細(xì)則。

2006年11月7日國家電力監(jiān)管委員會發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法〉的通知》（電監(jiān)市場〔2006〕43號）（下稱“43號文”），明確對于除正常電能生產(chǎn)輸送與使用外，由電力調(diào)度交易機構(gòu)遵循“按需調(diào)度”的原則，根據(jù)發(fā)電機組特性和電網(wǎng)情況，合理安排發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)和電力用戶向并網(wǎng)發(fā)電廠提供輔助服務(wù)的管理辦法。同時“43號文”要求各區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)本辦法、結(jié)合本地區(qū)電力系統(tǒng)實際和電力市場建設(shè)需要制訂輔助服務(wù)管理細(xì)則。

前述輔助服務(wù)可進(jìn)一步細(xì)分為基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)。其中基本輔助服務(wù)包括一次調(diào)頻、基本調(diào)峰、基本無功調(diào)節(jié)等為了保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行、保證電能質(zhì)量發(fā)電機組必須提供的輔助服務(wù)，屬于無償提供的輔助服務(wù)；有償輔助服務(wù)包括自動發(fā)電控制（AGC）、有償調(diào)峰、備用、有償無功調(diào)節(jié)等，由接受相關(guān)有償服務(wù)的發(fā)電廠予以補償。電力調(diào)度交易機構(gòu)負(fù)責(zé)按照專門記賬、收支平衡、適當(dāng)補償?shù)脑瓌t，對輔助服務(wù)的情況進(jìn)行計量與考核，并負(fù)責(zé)建立輔助服務(wù)補償機制，總體按照補償成本和合理收益的原則對提供有償輔助服務(wù)的并網(wǎng)發(fā)電廠進(jìn)行補償，補償費用主要來源于輔助服務(wù)的考核費用，不足部分按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由并網(wǎng)發(fā)電廠分?jǐn)偅謹(jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)發(fā)電廠所在電網(wǎng)區(qū)域的實際情況確定。

2006年國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會發(fā)文后的十余年時間內(nèi)，受到可再生能源在地方電源占比較小等因素影響，各地區(qū)“兩個細(xì)則”并未實質(zhì)推進(jìn)。但近年來隨著可再生能源的規(guī)?；咚侔l(fā)展，可再生能源裝機容量在各地電源中的占比大幅提升，自2019年開始，各區(qū)域電力監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)根據(jù)“42號文”和“43號文”要求，同時結(jié)合本地區(qū)電力系統(tǒng)實際和電力市場建設(shè)需要，密集出臺“兩個細(xì)則”的地方配套細(xì)則，并在各個區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)布執(zhí)行，2020年部分區(qū)域?qū)Ψ秶鷥?nèi)發(fā)電電廠“兩個細(xì)則”的考核及補償結(jié)果進(jìn)行公示。

“兩個細(xì)則”對可再生能源發(fā)電項目的負(fù)面影響

“兩個細(xì)則”的落地實施，一方面對于鼓勵傳統(tǒng)并網(wǎng)火電廠提供輔助服務(wù)、保障電網(wǎng)安全運行具有積極意義；但另一方面對于風(fēng)電、光伏已并網(wǎng)項目的收益空間造成擠壓，短期內(nèi)使得前期已投資項目的投資回報不確定性上升，而中期則可能對風(fēng)電、光伏項目新增投資起到抑制作用。

一是在年度趨勢上，“兩個細(xì)則”考核費用占比呈現(xiàn)逐年快速上升趨勢。2019年區(qū)域政策落地實施初期，“兩個細(xì)則”考核費用占電站項目結(jié)算電費比例總體約在5%以內(nèi)，對項目整體經(jīng)濟性的影響相對較小；而截至2021年一季度末，在可供監(jiān)測的項目樣本中發(fā)現(xiàn)這一比例最高提升至32.87%，呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢。在上限要求方面，根據(jù)國家能源局東北監(jiān)管局2020年發(fā)布的《東北電力輔助服務(wù)市場運營規(guī)則》中相關(guān)政策規(guī)定，“兩個細(xì)則”考核費用占電站項目結(jié)算電費比例最高不超過60%，反映出目前執(zhí)行的考核占比后續(xù)或?qū)⑦M(jìn)一步升高。

二是在區(qū)域上，經(jīng)過對樣本項目的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，東北、西北區(qū)域的風(fēng)電、光伏項目受到“兩個細(xì)則”考核影響尤為顯著。各區(qū)域“兩個細(xì)則”考核費用占項目結(jié)算電費比例（年平均值）分別為：東北區(qū)域（黑龍江風(fēng)電32.87%、光伏14.00%；吉林風(fēng)電31.96%、光伏6.51%；遼寧風(fēng)電11.52%、光伏6.25%），西北區(qū)域（陜西風(fēng)電8.86%、青海風(fēng)電4.78%、甘肅風(fēng)電12.40%、甘肅光伏3.21%、寧夏光伏18.01%、新疆光伏31.75%）華北區(qū)域（河北風(fēng)電1.78%、山東風(fēng)電0.62%、山東光伏1.16%、山西光伏1.87%），華中區(qū)域（江蘇風(fēng)電1.70%、四川光伏1.93%、安徽光伏0.81%）。從區(qū)域維度看，東北、西北省份“兩個細(xì)則”考核影響顯著高于華北、華中區(qū)域；而在東北、西北省份中，黑龍江、吉林、新疆、寧夏的“兩個細(xì)則”考核及分?jǐn)傃a償費用占項目結(jié)算電費比例尤其較高；而在華北、華中等消納較好的地區(qū)，其“兩個細(xì)則”考核占比則普遍在2%以內(nèi)，整體占比較低。

三是在子行業(yè)上，風(fēng)電項目考核占比多高于光伏項目。在可供監(jiān)測的電站項目樣本中，除山東省外，其他地區(qū)在同一區(qū)域內(nèi)的風(fēng)電項目考核占項目結(jié)算電費比例均高于光伏項目，這一特征在黑龍江、吉林的風(fēng)電項目中表現(xiàn)尤為突出，主要受當(dāng)?shù)仫L(fēng)電項目占比較大且出力較多影響，導(dǎo)致其考核分?jǐn)傎M用比例較高。

四是由于各地區(qū)的考核參數(shù)設(shè)計復(fù)雜且考核標(biāo)準(zhǔn)不夠透明，加大了對政策影響的分析和預(yù)判難度。例如，根據(jù)“43號文”輔助服務(wù)費用“分?jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)發(fā)電廠所在電網(wǎng)區(qū)域的實際情況確定”，然而在各區(qū)域的配套細(xì)則中對于分?jǐn)倷?quán)重的具體確定標(biāo)準(zhǔn)并未予以明示。通過對比同一區(qū)域內(nèi)相同裝機規(guī)模下的可再生能源電站可知，相關(guān)電站的考核及補充分?jǐn)傎M用存在較大差異，難以捕捉考核結(jié)果的內(nèi)在計算標(biāo)準(zhǔn)一致性與規(guī)律性。

五是關(guān)于考核費用的扣減方式，在時間上以及對于存在分期項目的考核主體選擇上呈現(xiàn)不規(guī)律性，使得部分風(fēng)電、光伏項目電費收入的穩(wěn)定性顯著下降，項目按期償債能力的不確定性顯著上升。通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，部分項目未按制度約定執(zhí)行，存在跨年結(jié)算、跨季結(jié)算、跨月結(jié)算及一次性結(jié)算過去某一階段費用等情況，導(dǎo)致當(dāng)季電費收入大幅減少，項目面臨階段性債務(wù)逾期的違約風(fēng)險；例如，有的項目公司內(nèi)共有3期電站，而所有電站的考核費用均集中在其中的1期項目電費收入中予以扣減。

綜上所述，一方面，在“兩個細(xì)則”考核占比較高區(qū)域相關(guān)風(fēng)電、光伏項目投資回報空間受到顯著壓縮，電費收入的持續(xù)穩(wěn)定性難以得到保障，相關(guān)項目的投融資風(fēng)險隨之升高。以東北區(qū)域某風(fēng)電項目為例，在其他參數(shù)不變的情況下，考慮“兩個細(xì)則”考核及補償分?jǐn)傎M用支出，該項目的稅后全投資收益率從9.8%下降至6.6%，而債權(quán)融資的項目綜合償債倍數(shù)則從1.38倍下降至1.15倍，無論從投資角度還是融資角度項目風(fēng)險均有所上升。另一方面，受到政策透明度低及后續(xù)政策影響高度不確定性因素影響，中期或?qū)⒂绊懴嚓P(guān)地區(qū)可再生能源項目新增。特別是對于現(xiàn)階段“兩個細(xì)則”考核占比已經(jīng)較高的東北、西北地區(qū)，未來新增的光伏、風(fēng)電平價項目可能會進(jìn)一步加劇分?jǐn)偙壤y以平衡的矛盾。

“兩個細(xì)則”的優(yōu)化建議與風(fēng)險對策

對于政策制定部門建議如下：

一是建議提高各區(qū)域“兩個細(xì)則”考核標(biāo)準(zhǔn)的透明度，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。盡管國家電力監(jiān)管委員會發(fā)布的“43號文”中明確要求輔助服務(wù)費用“分?jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)各電網(wǎng)的實際情況確定”，但未要求各區(qū)域?qū)己藰?biāo)準(zhǔn)予以公示，而在各區(qū)域的配套細(xì)則中對于分?jǐn)倷?quán)重的具體確定標(biāo)準(zhǔn)也未予以明示。建議對“兩個細(xì)則”考核標(biāo)準(zhǔn)的公示要求予以明確，并引導(dǎo)各區(qū)域規(guī)范發(fā)布考核標(biāo)準(zhǔn)，使各相關(guān)方面可自主預(yù)先測算考核費用的總體金額及潛在影響，合理引導(dǎo)投融資方對風(fēng)電、光伏項目的投融資風(fēng)險預(yù)判，從而對后續(xù)風(fēng)電、光伏項目的可持續(xù)發(fā)展起到積極引導(dǎo)作用。

二是建議規(guī)范考核費用的收取對象和收取時間管理。在地方實際執(zhí)行過程中并未按照相關(guān)區(qū)域的配套制度要求執(zhí)行，使得項目電費收入的持續(xù)穩(wěn)定性及可預(yù)測性受到顯著影響。為此，一方面建議進(jìn)一步規(guī)范考核費用的收取對象管理，例如對于存在分期建設(shè)情況的項目將考核主體的選擇權(quán)賦予項目業(yè)主方，由業(yè)主選擇是否在其中某個項目中集中扣減考核費用或在部分項目中按比例分?jǐn)偟确绞?。另一方面建議進(jìn)一步規(guī)范考核費用的收取時間，扣減頻率按月、按季、按年皆可，重點是予以預(yù)先明確并相對固定，盡可能避免不定期扣減，以減少電站項目收入的大幅波動及波動時間的不確定性。

三是建議跟蹤評估“兩個細(xì)則”的區(qū)域執(zhí)行情況及其對可再生能源領(lǐng)域中長期發(fā)展的影響。一方面建議加強對不同區(qū)域的橫向跟蹤監(jiān)管，重點關(guān)注考核占比較高區(qū)域的具體執(zhí)行情況及政策影響。另一方面建議加強對同一區(qū)域的時間走縱向跟蹤評價，對于短時間考核占比快速跳漲的區(qū)域，跟蹤評估跳漲后的政策影響，防范因“兩個細(xì)則”考核占比過高而抑制中長期可再生能源領(lǐng)域的新增投資。

對于可再生能源發(fā)電項目的投融資機構(gòu)建議如下：

一是建立政策與信息動態(tài)監(jiān)測機制。一方面，加強對國家及相關(guān)地區(qū)“兩個細(xì)則”政策變化的跟蹤監(jiān)測，通過及時準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向，夯實投融資決策的政策依據(jù)；另一方面，加強對相關(guān)區(qū)域可再生能源發(fā)電項目的“兩個細(xì)則”考核費用實際執(zhí)行情況動態(tài)監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)范圍既應(yīng)包含投融資機構(gòu)前期已投入項目的可獲得數(shù)據(jù)，也應(yīng)盡量通過外部渠道獲取項目考核費用信息，以盡量完整有效地掌握“兩個細(xì)則”考核費用實際執(zhí)行情況，為投融資決策提供一手信息支持。

二是實施區(qū)域與行業(yè)差異化的投融資政策?；谡吲c信息動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，對于“兩個細(xì)則”考核費用占比較高、增速較快的區(qū)域與行業(yè)實施相對審慎的投融資政策。例如，現(xiàn)階段，在區(qū)域上，對于考核費用占比較高的東北、西北省份，特別是黑龍江、吉林、新疆、寧夏4省，在新增授信準(zhǔn)入時需要尤為審慎；在行業(yè)上，對于相關(guān)區(qū)域的新增風(fēng)電項目需要審慎評估潛在風(fēng)險，適度提高投融資準(zhǔn)入門檻。

三是審慎預(yù)測項目未來現(xiàn)金流?？紤]到風(fēng)電、光伏項目存續(xù)期較長的特點，在預(yù)測項目未來現(xiàn)金流的過程中，需要將“兩個細(xì)則”考核占比的后續(xù)增長可能性及潛在增幅納入考量范圍，特別是對于區(qū)域前期增長較快、考核費用占比較高、管理規(guī)范性較低的風(fēng)電、光伏項目，需要審慎設(shè)定經(jīng)濟性測算模型參數(shù)，有效防范后續(xù)因“兩個細(xì)則”考核占比提升對項目收益造成的不利影響。

四是相應(yīng)調(diào)整還款及賬戶監(jiān)管方式。針對因考核費用收取時間不固定造成的項目各期現(xiàn)金流不確定性加劇問題，一方面，對于項目存續(xù)融資需要設(shè)定更為靈活的還款方式，例如設(shè)定年度償債總額配套年內(nèi)不等額本息等方式，減少電費收入波動導(dǎo)致的階段性逾期風(fēng)險；另一方面，考慮到電費波動情況下可能出現(xiàn)的階段性高額電費收入在賬戶中留存并被挪用問題，融資機構(gòu)需要加強電費賬戶監(jiān)管，動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管賬戶中的電費收入金額，必要時采取提前還款等方式控制項目風(fēng)險敞口。此外，針對因考核費用收取對象不規(guī)范造成的部分分期建設(shè)項目償債能力大幅下降問題，建議融資機構(gòu)審慎介入同一項目公司名下的單體分期建設(shè)電站，防范單體電站被集中收取考核費用所引發(fā)的債務(wù)違約風(fēng)險。