設區市政府履行教育職責考評的設計探析

孔祥沛

【關鍵詞】教育督政;教育職責考評;教育履職評價

近年來，黨中央國務院不斷深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化，強化教育督導，把教育督導作為依法治教的重要環節，依法對各級政府履行教育法律法規和方針政策的監督，推動政府依法行政，切實履行所應承擔的教育職責，形成與決策、執行相協調的更加有力的教育督導制度。2017 年，國務院辦公廳印發《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》，明確要求自2018年起，每年開展一次對省級政府履行教育職責評價。同年，江蘇省人民政府辦公廳率先制定了《對設區市人民政府履行教育職責考評辦法（試行）》，開展對所有設區市政府履行教育職責評價工作，有力推進了教育事業的改革與發展。結合考評經驗，我省制定了《2020 年對設區市人民政府履行教育職責考評實施方案》，進一步完善對設區市政府履行教育職責評價工作，更好地推動教育優先發展。

一、充分把握政府履行教育職責的政策內涵

《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》規定，政府履行教育職責包含四個方面的內容，即領導責任、管理責任、發展責任、保障責任，涉及不同層次、不同部門、不同崗位的責任要求。這四個方面的責任可以概括為：一條主線（發展）、三大服務支撐體系（領導、管理、保障）。

（一）落實教育優先發展是政府履職的核心要務

改革開放以來，我國就把科教興國作為一項基本戰略，堅持把教育優先發展作為國家戰略。以習近平同志為核心的黨中央進一步強調要“全面落實教育優先發展戰略，在經濟社會發展規劃上優先安排教育、財政資金投入上優先保障教育、公共資源配置上優先滿足教育和人力資源開發需要”。

進入新時代，黨和國家對教育發展提出更高要求。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。在新時代，要著力解決好發展不平衡不充分問題，對教育發展提出的要求是：“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作……”這些為我們今后一段時期的教育發展提供了基本遵循。

《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出的學前教育發展目標是：到2020 年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%。廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系基本建成，學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系基本完善。

《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（國發〔2016〕40號）指出，關于推動城鄉義務教育一體化發展，核心是實現“四個統一”“一個全覆蓋”。“四個統一”是指加快推進縣域內城鄉義務教育學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一。“一個全覆蓋”是指“兩免一補”政策城鄉全覆蓋，逐步解決“鄉村弱、城鎮擠”難題，即城鄉學校布局更加合理，大班額基本消除，學校標準化建設取得顯著進展，城鄉師資配置基本均衡，鄉村教師待遇穩步提高，崗位吸引力大幅增強，鄉村教育質量明顯提升，逐步消滅義務教育階段存在的城鄉差距、校際差距、地區差距、群體差距四大差距，推動縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化基本實現。努力做好義務教育階段控輟保學工作，確保九年義務教育鞏固率達到95%。

普及高中階段教育是我國繼普及九年義務教育之后進一步提升國民整體素質、勞動力競爭能力、建設人力資源強國的重大舉措。教育部等四部門印發《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020 年）》（教基〔2017〕1 號）提出，到2020 年，全國普及高中階段教育，要求全國、各省（區、市）毛入學率均達到90% 以上，適應初中畢業生接受良好高中階段教育的需求。同時要求普通高中與中等職業教育結構更加合理，招生規模大體相當;學校辦學條件明顯改善，滿足教育教學基本需要;經費投入機制更加健全，生均撥款制度全面建立;教育質量明顯提升，辦學特色更加鮮明，吸引力進一步增強。

（二）加強黨對教育工作的全面領導是政府履職的第一責任

黨的領導是中國特色社會主義的根本制度和本質特征。習近平總書記在全國教育大會上強調“堅持黨對教育事業的全面領導”，加強黨的領導關乎教育的根本性質，關乎教育的興衰成敗。加強黨的領導就要全面加強教育系統黨的建設。要全面貫徹黨的教育方針，牢牢把握黨對學校意識形態工作的領導權、主導權，確保黨的基層組織全覆蓋。中央組織部、教育部黨組印發《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》（中組發〔2016〕17 號），明確指出：“各級黨委教育工作部門或教育行政部門黨組織要加強對中小學校黨建工作的指導、督促和檢查，納入教育督導內容，與教育教學業務同部署、同落實、同考評。建立黨建工作聯席會、例會等制度，加強直接聯系和分類指導，推動工作落實。”

加強黨的領導就是要加強教育系統領導班子建設，落實全面從嚴治黨和黨風廉政建設主體責任。江蘇省委教育工委《關于推進全省教育系統全面從嚴治黨的實施意見》（蘇委教組〔2015〕38 號）指出：“完善領導班子決策運行機制。全面推行領導班子討論重大事項主要負責人末位表態制度，探索建立領導班子重大事項決策全程紀實、責任倒查追究及糾錯糾偏制度。”

中共江蘇省委、江蘇省人民政府印發《關于深入推進教育現代化建設努力辦好人民滿意教育的意見》（蘇發〔2016〕17 號），要求“各級黨委、政府要把優先發展教育擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要當好深入推進教育現代化建設的第一責任人，健全和完善深入推進教育現代化的領導體制、決策機制、評價機制和問責機制”。

（三）抓好教育管理是政府履職的底線要求

政府履行教育管理責任的目標是依法治教。目前我國已形成以8 部教育法律為統領，含16 部教育法規及一批部門規章、地方教育法規（規章）在內的比較完善的、具有中國特色的教育法律法規體系，為依法治教、推進教育改革發展提供了法治保障。通過法治引導和規范教育管理行為，明確劃分政府、社會、學校的義務和責任，全面規范各類主體履職盡責。從政府履職來講，全面落實國家教育法律、法規、規章的有關要求，主要工作包括立德樹人教育根本任務的落實、教育優先發展的措施、教育熱點難點的問題解決、教育管理的改革創新和教育系統安全穩定的維護。

1. 落實立德樹人教育根本任務。

習近平總書記在全國教育大會上的講話中指出，培養什么人，是教育的首要問題，并提出“九個堅持”“六個下功夫”，發展和豐富了素質教育的基本內涵，為做好新時代青年人才的培養工作指明了方向。《教育法》第六條明確指出：“教育應當堅持立德樹人，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，增強受教育者的社會責任感、創新精神和實踐能力。國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義的教育，進行理想、道德、紀律、法治、國防和民族團結的教育。”各級教育管理部門要堅持德育為先，深入推進素質教育，建立立德樹人落實機制，形成全員、全過程、全方位育人氛圍，督促各級各類學校開齊開足各類課程，不向學校下達升學指標、不依據中高考成績進行學校排名。

2. 建立教育優先發展制度保障。

“三個優先”是落實教育優先發展戰略的具體措施，也是實現教育優先發展戰略的基本保證。如何推動教育優先發展，我國《教育法》第六十四條規定“地方各級人民政府及其有關行政部門必須把學校的基本建設納入城鄉建設規劃，統籌安排學校的基本建設用地及所需物資，按照國家有關規定實行優先、優惠政策”。建立健全規劃實施的監測、評估、督查和協調機制，明確落實編辦、發改、規劃、教育、自然資源、人社、財政、市場監管等部門在教育規劃實施中的分工責任。

3. 解決教育發展中熱點難點問題。

各地經濟發展水平的差異導致教育優質資源配置的不均衡，造成了各地不同程度的存在教育熱點難點問題，如擇校熱、大校額大班額、中小學課業負擔過重、學生體質健康下降、有償補課等。

4. 不斷推進教育管理改革創新。

努力解決制約教育發展的瓶頸問題，如外部經濟社會發展變化對教育帶來的沖擊，當前教育管理體制機制與現行教育的不適應，不科學、不正確的教育觀、人才觀和教育政績觀對教育發展的干擾等一系列問題，都需要各地政府和教育主管部門加強管理，通過不斷深化教育改革創新的辦法來解決，在實踐和創新中落實深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化。

5.要維護教育系統安全穩定。

江蘇省人民政府辦公廳印發《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的實施意見》（蘇政辦發〔2017〕138 號），要求“各地要高度重視學校安全風險防控工作，將學校安全作為經濟社會發展重要指標和社會治理重要內容。建立黨委領導、政府主導、相關部門和單位參與的學校安全風險防控體系建設協調機制，定期研究、及時解決學校安全工作中的突出問題。各相關部門和單位要制定具體細則或辦法，落實本實施意見提出的工作要求，加強溝通協調，共同推動學校安全防控機制建設，形成各司其職、齊抓共管的工作格局”。各級政府按意見要求應切實履行這一重要職責，為教育安全有序發展提供堅強保證。

（四）保障好教育投入是政府履職的本分要求

各級政府保障教育發展，首先是要從政府投入上保障教育優先發展，健全教育投入機制，依法落實各級政府教育支出責任，健全各級教育預算撥款制度和投入機制，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減;確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。

保障好教育投入，就要做好教育資源建設。中共江蘇省委、江蘇省人民政府辦公廳印發了《關于深入推進教育現代化建設辦好人民滿意教育的意見》，指出：新建小區幼兒園應按照要求與小區同步規劃、同步建設、同步交付使用，正確處理提高教育資源使用效率與方便學生就近上學的關系，規劃城鄉學校布局;開展義務教育學校標準化建設，全面改善薄弱學校基本辦學條件;嚴格控制學校、班級規模;建立辦學標準監測制度;到2020 年，所有義務教育學校達到省定辦學標準。

保障好教育投入，就要大力加強教師隊伍建設。中共中央、國務院印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（中發〔2018〕4號），指出：要深化教師管理綜合改革，切實理順教育體制機制;在現有編制總量內統籌考慮、合理核定教職工編制;盤活事業編制存量，優化編制結構，采取多種形式增加教師總量，優先保障教育發展需要。創新編制管理，加大教職工編制統籌配置和跨區域調整力度，省級統籌、市域調劑、以縣為主，動態調配。嚴禁擠占、挪用、截留編制和有編不補。健全中小學教師工資長效聯動機制，核定績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平，確保中小學教師平均工資收入水平不低于或高于當地公務員平均工資收入水平。注重加強對教師思想政治素質、師德師風等的監察監督，強化師德考評，體現獎優罰劣。

二、科學設計對設區市政府履行教育職責評價指標

江蘇省人民政府辦公廳根據政府教育履職內涵要求，把政府履行教育的領導責任、管理責任、發展責任、保障責任設計成《對設區市人民政府履行教育職責的考評指標（2017 年）》的四個一級指標，分別為“黨的領導”“依法治教”“教育發展”和“教育保障”。評價指導思想突出評價的發展性功能，評價目的不在證明，而在于改進。借鑒國際通行的CIPP 模式，在設計指標時既考慮不同設區市背景、特點等現狀水平性指標，考慮教育投入、管理等過程性指標，還要關注發展結果、努力程度等發展性指標。

一級指標下設22 個二級指標和60 個觀察點，其中“黨的領導”和“依法治教”為定性指標;“教育發展”和“教育保障”為定量指標。

在黨的領導方面，設置“領導情況”“黨建情況”兩個二級指標：對市級政府的教育領導情況及教育系統黨建與行風建設情況進行考核。

在依法治教方面，設置“優先發展措施”“教育安全穩定”“立德樹人情況”“熱點難點解決”“管理體制機制”“教育改革創新”“考評整改落實”等7 個二級指標。其中，“優先發展措施”主要考核“三個優先”落實、相關部門協調機制、學校規劃布局與資源建設等方面情況;“教育安全穩定”主要考核維護教育系統安全穩定情況;“立德樹人情況”主要考核“五育并舉”“六個下功夫”等方面情況;“熱點難點解決”主要考核師德師風、招生入學、控輟保學等方面情況;“管理體制機制”主要考核設區市政府推進教育治理體系和治理能力現代化的政策舉措;“教育改革創新”主要考核各地教育改革創新方面取得重大進展或突破性成果情況;“考評整改落實”主要考核各地上一年度考評反饋問題的整改落實情況。

在教育發展方面，設置“學前教育普惠”“義務教育均衡”“義務教育質量”“高中教育資源”“學校衛生健康”“社會滿意度”等6 個二級指標。“學前教育普惠”主要考核縣域普惠性幼兒園覆蓋率;“義務教育均衡”主要考核縣域義務教育均衡發展達標比例情況;“義務教育質量”主要考核義務教育階段學生學業質量監測情況;“高中教育資源”主要考核各地高中教育資源供給情況;“學校衛生健康”主要考核學校衛生健康設施及人員保障、學生體質健康及近視率情況;“社會滿意度”委托第三方機構開展社會滿意度調查。

在教育保障方面，設置“財政教育支出”“教育投入情況”“教師數量”“教師結構”“教師工資待遇”“校額情況”“班額情況”等7 個二級指標。“財政教育支出”主要考核各地落實“兩個只增不減”情況;“教育投入情況”主要考核各級各類教育投入保障政策落實情況;“教師數量”主要考核各類教育生師比達標情況;“教師結構”主要考核各類教育教師學科結構及師資隊伍建設情況;“教師工資待遇”主要考核各地各級各類教育教師待遇規定落實情況;“校額情況”和“班額情況”主要考核各地化解義務教育大校額、超班額情況。整個評價指標設計遵循三條主線。

一是聚焦深化教育改革。突出國家和省委省政府教育工作重點，圍繞貫徹國家和省重大教育決策落實、推進教育高質量發展，如落實解決學前教育普惠、義務教育優質均衡發展、義務教育教師工資待遇落實、高中教育資源供給等問題。深入落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》，健全立德樹人系統化落實機制，構建以社會主義核心價值觀為引領的大中小幼一體化德育體系。創新學前教育普惠健康發展的體制機制，建立健全國務院領導、省市統籌、以縣為主的學前教育管理體制，充分發揮鄉鎮政府的作用;完善義務教育均衡優質發展的體制機制，落實縣級政府主體責任，著力解決義務教育城鄉發展不協調問題。實施消除大班額計劃，加快義務教育學校標準化建設，加強教師資源的統籌安排，實現縣域優質資源共享。完善提高職業教育質量的體制機制。健全加強師德建設長效機制，把教師職業理想、職業道德教育融入培養、培訓和管理全過程，構建覆蓋各級各類教育的師德建設制度體系。

二是聚焦定量指標可比。22 個二級指標中有13 個為定量指標，分值占比60%。定量指標可分為三類：第一類突出教育高質量發展主題，每個學段設置一個定量指標，下設“學前教育普惠”“義務教育均衡”“義務教育質量”“高中教育資源”4 個定量可比較指標，便于13 個設區市橫向比較。第二類突出對教育投入的保障性，共設置7 個二級指標考核設區市政府對教育的人、財、物投入。關注各市財政教育支出和投入、教師配備的數量和結構、教師待遇、學校資源建設情況（班額、校額）等達標情況。第三類突出學生體質健康和社會認可，設置“學校衛生健康”“社會滿意度”兩個二級指標，主要考核學生體質健康率和社會教育滿意度。這些定量指標主要依據教育事業統計年報和省有關部門提供的數據，結合第三方及市縣報送數據進行印證，根據指標達成度進行評分，評分既關注現有水平狀況，也關注努力程度。

三是聚焦熱點難點化解。一是專門設計“熱點難點解決”二級指標，考察各地推動解決當前教育熱點難點問題舉措，主要包括師德師風、招生入學、控輟保學、教師輪崗交流、推進高考改革、規范校外培訓、減輕教師負擔等方面情況;二是設置“教育改革創新”二級指標，對各地化解當前教育的熱點難點問題進行正向激勵，鼓勵設區市政府在教育改革創新方面所取得的重大進展或突破性成果;三是設置“考評整改落實”二級指標，關注各地熱點難點存在問題的整改落實。上述三個指標都是開放性指標，可根據每年各地熱點難點問題的不同，設置不同的關注重點。

三、不斷完善政府教育履職評價的體制機制

政府履行教育職責不只是教育行政部門的責任，它涉及地方黨政多個部門，是一個系統工程。改革開放以來，我國政府職能轉變遵循著“國家職能—政府職能—政府職責—職責體系”的邏輯體系不斷推進。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。為推進國家治理體系和治理能力現代化，2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確建立地方各級政府工作部門權力清單制度，形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政。2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，提出“緊緊圍繞確保教育優先發展、落實立德樹人根本任務，以優化管理體制、完善運行機制、強化結果運用為突破口，不斷提高教育督導質量和水平，推動有關部門、地方各級政府、各級各類學校和其他教育機構切實履行教育職責”。這為督促各級政府履行教育職責打下了堅實的政策基礎，并不斷完善了政府教育履職評價的體制機制。

（一）深化教育督導體制改革

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》要求，我省進一步完善教育督導領導機構，在原來省政府教育督導委員會基礎上，擴大教育督導委員會成員單位數量，增加了省委組織部等黨政部門，進一步強化督導委員會成員單位督導職能。各級政府制定教育督導委員會工作規程，明晰成員單位職責，建立成員單位年度履職報告制度和溝通聯絡機制，形成統一協調、分工負責、齊抓共管的工作格局。

（二）健全保障督政運行機制

充分發揮督導委員會的作用，各級政府教育督導委員會每年至少組織一次綜合督導，各成員單位按照履職要求派員參加督導。完善省、市、縣分級督導聯動機制，進一步強化一級督一級的督政聯動機制，加強對地方各級教育督導機構的指導和管理，地方各級教育督導機構須向上一級督導機構報告年度工作計劃、重大事項和督導結果，重在發現問題、診斷問題、督促整改，確保黨和國家的教育方針政策落地生根。

（三）實施聯動多元評價機制

新的實施方案進一步完善了對設區市的考評機制：一是建立了五位一體的評價機制，評價參照省教育現代化監測、省義務教育學校標準化監測、省教育事業統計年報、第三方機構監測、省有關部門提供數據材料，不再單純依據市縣報送材料。二是建立正負面評價機制，實行正面與負面評價相結合的方法，按照達到國家和省有關標準程度進行賦分，同時建立負面清單制度，對出現的負面問題給予扣分。三是建立上下聯動評價機制。新的方案明確要求市級政府加強對縣級政府考評力度;并將考評結果報送省政府教育督導委員會辦公室，形成了一級督一級的聯動考評機制;在實際評價過程中，不僅關注市級政府對教育的領導情況，更關注國家、省有關政策在縣級和校級層面的落實情況，如每個縣的教育投入情況、每個校的立德樹人情況，使得考評重心更下移，上下聯動更緊密，督導體系更貫通。

（四）細化規程完善考評規則

一是明確設區市政府填報內容，制定《設區市政府履行教育職責自評填報表》，要求各市、縣就上一年度有關情況進行填報，進一步強化各級政府在人、財兩個方面的教育履職情況。二是完善考評程序，增設“縣級考評”和“監測審核”兩個環節。強化市級對所轄縣級政府履行教育職責考評，增加監測審核環節，充分發揮“五位一體”評價機制，在實地考察前對各設區市政府履職情況有一個初步評價，形成各設區市教育履職負面問題清單，讓專家組帶著問題進行實地考察，提高實地考察的針對性和實效性。三是完善考評工作指南。制定《對設區市政府履行教育職責考評實地考察工作指南》，為設區市做好自查自評、嚴肅紀律要求和實地考察迎評工作提供指南。四是細化實地考評規程。制定《對設區市政府履行教育職責實地考評規程》，進一步明確專家組實地考評過程工作程序和要求，細化工作任務，提高實地考評工作的實效和質量。

（五）強化問責保障督導實效

強化設區市政府履行教育職責考評結果運用，完善督導報告、反饋制度。考評結果除了采取“一對一”的方式向各設區市反饋外，還向各設區市黨委、政府主要負責人做專門通報，同時報送省委省政府主要領導和省有關部門，建議作為對地方政府及有關部門領導干部考核、獎懲以及教育系統內資源配置的重要依據。針對整改不力、推諉扯皮等問題，對其相關負責人采取通報、約談等方式進行問責。制定《江蘇省教育督導問責辦法》，細化督導問責方式方法，確保督導實效。