我國濕地公園保護之立法探究

胡栩鋮

摘 要：濕地公園是將生態保護和經濟發展相統一的產物，具有極高的生態和經濟價值。目前我國濕地公園立法存在著缺少高位階立法、立法理念落后、基本制度不健全、法律責任不明確等一系列問題。在闡述我國濕地公園立法現狀的基礎上，通過對存在問題的展開分析，提出完善我國濕地公園立法的若干建議。

關鍵詞：環境保護;濕地公園;立法

中圖分類號：D922.6? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）02-0054-03

濕地公園具有濕地保護和利用、濕地科研探究、生態旅游開發等一系列重要功能，濕地公園的建設成為我國濕地保護的重要一環，由于其具有生態保護和經濟發展的雙重價值，全國各地濕地公園建設陸續進行。截至2017年底，我國共建立濕地公園1 699處，其中國家濕地公園898處。雖然我國濕地公園的數量不斷增加，但是濕地公園保護立法還存在高位階立法空白、法律責任模糊等較大問題。在濕地公園數量日益增多和生態文明建設加速推進的背景下，我國濕地公園保護立法也亟須提高，加快完善濕地公園保護法律體系。

一、立法剖析：以我國濕地公園立法為例

（一）國家層級濕地公園立法現狀

我國國家層級濕地保護法律規范主要以部門規章為主，從我國國家層級立法現狀來看，我國對濕地公園的立法重視程度還有待提高。建設部城建司于2005年2月頒布的《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》是我國第一部以濕地公園為主要內容的立法。隨后，為了與《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》配套實施，在2005年6月，建設部頒布了《城市濕地公園規劃設計導則（試行）》。從2005年起，作為濕地公園主管部門的建設部和國家林業局一共頒布與濕地公園相關的部門規范性文件共10件（目前已失效1件）。2017年住房和城鄉建設部頒布《城市濕地公園管理辦法》（下文簡稱建設部《管理辦法》），同年，國家林業局修訂發布了《國家濕地公園管理辦法》（下文簡稱林業局《管理辦法》），2017年頒布的兩部管理辦法是現階段我國國家層級與濕地公園相關的最新法律規定。

國家層級的法律規范從宏觀角度出發保護濕地公園。建設部《管理辦法》主要規定濕地公園的規劃、建設和管理;林業局《管理辦法》規定濕地公園的設立、建設管理、撤銷以及禁止的行為。二者相互補充，形成了我國濕地公園保護的基本框架，對各濕地公園的建立以及地方的立法具有指導性作用。

（二）地方層級濕地公園立法現狀

1.地方性法規。截至2020年1月，現行有效的地方性法規共6件，最早關于濕地公園保護的地方性立法是2011年9月杭州市人大發布的《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》。2019年6月貴陽市人大發布的《貴陽市濕地公園保護管理規定》和2019年4月鐵嶺市人大發布的《鐵嶺蓮花湖國家濕地公園保護管理條例》是目前關于濕地公園保護的最新地方性立法。

2.地方政府規章。地方政府規章共4件（包括已失效2件），分別是《福建省省級濕地公園管理辦法》和《湖北省濕地公園管理辦法》。

3.地方規范性文件。現行有效地方規范性文件共44件。自2005年起，全國共26個省、直轄市、自治區出臺關于濕地公園保護的地方法規規章共計142件，現行有效140件。通過北大法寶網檢索到的以上數據可以看出濕地公園的保護在各地方已經得到重視，并且地方層級濕地公園保護的法律規范主要以地方規范性文件為主。地方立法的內容主要以國家層面濕地公園立法為指導，再將國家層面的法律規范細致化，著重于解決濕地公園實際保護中產生的問題。地方立法中，大部分都是市一級人大和政府部門發布的法律規范，根據本轄區內的不同情況，針對本轄區的濕地公園進行特別保護。

二、立法之失：我國濕地公園立法存在的問題

（一）高位階立法缺失

現階段，我國國家層級濕地公園立法主要是由建設部《管理辦法》和林業局《管理辦法》構成。當僅具有部門規章效力級別的法律文件與其他部門規章或者各省級地方性法規產生沖突時，缺少上位法指導，難以找到適用的法律，《管理辦法》的效力級別有待提高。自黨的十八大提出生態文明建設以來，生態保護已納入國家發展規劃之中，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等針對某一種或幾種環境要素保護的法律都受到國家的高度重視，進行了重大修訂。相比之下，濕地公園保護的法律規范在重視程度和效力級別上都有待加強。

（二）立法理念不完善

建設部《管理辦法》和林業局《管理辦法》第一條都明確規定了立法目的，強調濕地公園在生態平衡中的重要性，加強濕地公園的建設和管理、合理利用濕地資源是我國濕地公園保護的主要目的。各地方濕地公園保護的法律規范中也都提到對濕地資源的保護，但是相較于保護措施規定，更多側重于對濕地公園建設、管理的規定，結合國家層級立法和地方層級立法可以看出，現階段我國濕地公園保護立法存在“重利用、輕保護”的問題。濕地公園是落實可持續發展戰略的優秀成果，其目的是將環境保護與經濟發展協同發展，但是首先應該明確的是“全面保護、科學修復”的原則，強調“濕地”基礎之上再建設“濕地公園”。

（三）基本制度不健全

我國濕地公園保護的基本制度也存在待完善之處，主要表現為以下兩點。

第一，現有制度規定過于模糊。例如，林業局《管理辦法》第十六條提出社區共管機制，即強調了公眾在濕地公園保護中的重要性，一定程度上涉及公眾參與制度，建設部《管理辦法》第五條規定將濕地資源保護納入城市濕地資源發展規劃之中，也包含一定的規劃制度。國家層級濕地公園保護法律規范中提到了一些基本制度，但是沒有專門章節對制度進行具體規定，也沒有落實制度的細節措施，僅在條文中概括性地提到一些制度。沒有具體的法律規定，在法律實際實施過程中將存在很大難度。和國家層級立法相似，地方層級濕地公園保護立法也存在同樣的問題，《福建省省級濕地公園管理辦法》第二十一條將被歸入生態保護紅線的濕地公園按照國家管控予以保護，條文涉及生態保護紅線制度，但未做出明確規定。各地方濕地保護立法對基本制度都是進行簡單概括或者參考其他法律適用，未能做出法律實施的明確規定。

第二，在濕地公園保護中，除了現有制度在條文中有所體現外，還有許多制度尚未確立。例如生態補償制度，生態補償制度現已是我國環境保護的一項基本制度，對生態系統良性發展，促進人與生態和諧共生具有重要意義。將濕地打造成濕地公園，周圍的居民、農民的房屋、耕田可能會被征收，工廠的生產、建設也會因為環境要求受到影響，這些都是生態補償的對象。提高生態補償意識：一方面政府能規范管理濕地公園;另一方面補償對象利益得到保障，可以更好地保護濕地公園。除了生態補償制度外，還有環境標準制度等制度需要確立，制度的確立可以有效提高濕地公園保護的執行力。

（四）法律責任不明確

法律責任作為濕地公園保護的有效手段，在立法過程中沒有得到重視，主要體現在兩個方面：一是規定了禁止行為，但是沒有規定相應的法律責任;二是法律責任懲戒力度較輕，不足以震懾違法行為。

林業局《管理辦法》中規定了濕地公園保護過程中的禁止行為，但是沒有規定違反禁止行為后相應的法律責任。地方性立法中，《陜西省省級濕地公園管理辦法》中僅在第十四條規定：“不得在省級濕地公園內從事法律、法規禁止的行為。”沒有明示禁止行為，也未在條文中明確違法后的法律責任。法律責任的不明將會導致法律的漏洞，在立法過程中，若未能明確法律責任，那么“有法可依”和“有法必依”將成為空談。

《福建省省級濕地公園管理辦法》《南寧市西津國家濕地公園保護條例》《湖北省濕地公園管理辦法》等，都用專門章節規定了法律責任，但是法律責任較輕，一般針對實施禁止行為的違法者都是采取罰款形式處罰，只有當管理人員出現瀆職、失職等管理不當行為時才做出行政處罰，若行為構成犯罪，則追究其刑事責任。懲戒力度的不夠，會使得違法成本大大降低，對于違法行為難以達到震懾的目的，嚴重阻礙濕地公園的保護。

三、完善路徑：我國濕地公園保護之立法前景

（一）推進濕地公園保護立法進程

從國家層級出發，提高濕地公園保護立法位階，注重與各法律規范的協調銜接，在地方立法中細化濕地公園的保護，以上位法為指導，形成“自上而下，左右呼應，突出保護”的立法體系。

1.“自上而下”。在國家層級立法，現階段最主要的是頒布一部由全國人大及其常委會或者國務院制定的專門針對濕地公園保護的法律，實現專門性立法，提高濕地公園保護的立法位階，濕地公園立法須將濕地公園的概念、立法理念、基本原則、基本制度、管理主體、法律責任等包含其中。在地方，地方層級濕地公園保護立法要以上位法為指導，省級立法與國家級立法相銜接、市級立法與省級立法相銜接，各級地方立法因地制宜，細化濕地公園保護管理工作，形成“自上而下”立法體系。

2.“左右呼應”。各層級的濕地公園立法保護要與其他法律規范相互呼應。專門立法中，要與《自然區保護法》《環境保護法》《水污染防治法》等環境保護法律規范銜接，內容與其他法律規范有沖突或者相互適用時，確定統一標準。同時，立法中法律責任部分還要與《刑法》《行政法》等相協調，形成“左右呼應”的立法體系。

3.“突出保護”。針對大型濕地公園實行“一園一辦法”。不同濕地公園有各自特點，國家層級濕地公園立法在于宏觀指導，地方層級濕地公園立法參照上位法可以進一步細化。截至2017年，我國共有濕地公園1 699個，雖然不能針對每一個都進行立法保護，但大型、具有重要生態意義的濕地公園可以專門性立法，加強其可操作性，實行嚴格保護，實現“突出保護”。

（二）提升濕地公園立法理念

黨的十八大以來，黨中央提出生態文明建設的思想，提倡人與自然和諧共生的綠色發展理念也在全社會得到普遍認可。2014年《環境保護法》做出的重大修訂，將“推進生態文明建設”寫入其中。濕地公園保護立法應以上位法為指導，在以“生態文明建設”為中心的基礎之上，落實“全面保護、科學修復”的基本原則。

除去政策指引濕地立法，科學立法的理念也是濕地立法需要實際考慮的。立法過程中不僅需要協調各級以及同級法律規范的關系，同時需要考慮法律頒布后能否順利實施的問題。濕地公園立法不僅要遵從上位法指引，同時對下位法要有所指導。同級法律之間，對于環境標準、相互適用準則等容易產生分歧之處做出明確規定。濕地公園是自然因素和社會因素的集合，立法時不僅需要考慮到管理者權利和義務，也要關注公眾的權利和義務，只有明確的權利義務關系才能保證法律的實施。

（三）建立完整的法律制度體系

法律基本制度建設是我國濕地公園立法保護的基礎，我國在制定有關濕地公園法律規范時，應當歸納總結，將現有的制度完善，缺失的制度補充，建立完整的濕地公園法律制度體系。

對于現有但是規定不明確的制度，從以下這幾個方面完善。首先，要將公眾監督納入濕地公園保護的全過程，完善公眾參與制度。公眾參與制度有助于增強公民的參與感和責任感，實現管理部門科學民主決策，達到多元共治的目的。濕地公園在規劃設立時，對于公園的規模、地點、開放方式等問題都應當聽取公眾的想法、咨詢公眾建議。在濕地公園建設時，及時公布建設進程。在濕地公園建成之后，管理部門采取公眾可接受的方式公開公園信息，公眾對管理機構履行職責的情況進行監督。其次，完善生態保護紅線制度，生態保護紅線是生態環境安全的底線，只有確保環境安全底線，才能保證經濟社會生態效益相統一。因為濕地公園的建設是在保護濕地這一根本目的的基礎上，再對濕地資源進行一定的開發利用，所以在利用時，一定要遵守生態保護紅線，進行嚴格管控。濕地公園立法時應當明確規定生態保護紅線制度，并在法律條文中做出明確、具體的規定。最后，要完善規劃制度。完善規劃制度最好的方式就是堅持環境影響評價。立法中專章規定環境影響評價制度，把建設濕地公園納入建設規劃之中，由專門的評估機構對建設濕地公園可能造成的生態影響進行評估，嚴格按照規劃實施建設。

對于尚且缺失的制度需要進行補充。在濕地公園建設過程中，肯定會有一部分的主體利益受到損失，比如周圍居民、企業等，生態補償制度可以更好地處理濕地公園建設和他們之間的關系，激勵為建設濕地公園做出貢獻的主體，實現人與自然的和諧相處。在最新修訂的環境保護法中第六條、第二十二條、第二十三條都對生態補償制度做出了明確規定，但在現有的濕地公園立法中對于生態補償制度暫時沒有規定，未來立法應當寫入相關規定。我國濕地公園的環境標準也有所缺失，確定環境標準可以準確對濕地公園環境進行監測和評估，有利于濕地公園保護，因此在濕地公園立法的過程中要明確各類環境標準，同時配套監測和評估體系，對濕地公園開展動態監測。

（四）完善濕地公園法律責任

完善濕地公園法律責任是濕地公園法律組成不可缺少的一部分，構建完善的法律責任，一方面可以保證各項制度的落實，另一方面法律責任是法律體系構建的重要組成部分，是處罰違法行為，做到有法可依、有法必依的關鍵。

我國濕地公園立法可以參照比對《刑法》《治安管理處罰法》和《行政法》，在確定禁止行為后，用專章明確違法行為的法律責任。對于破壞濕地公園生態環境的行為需要明確法律責任，豐富法律責任的類型，加強懲戒力度，提高法律的震懾力。同時，對于濕地公園立法過程中實踐經驗不足，可以適當引用其他法律中的條款以明確法律責任。參考《福建省省級濕地管理辦法》，該管理辦法的法律責任專章做出規定：部分行為依照《福建省濕地保護條例》的有關規定予以處罰。如此，不僅可以精簡法律條文內容，并且在法律適用時更加明確。

四、結語

濕地公園建設是我國生態文明建設的重要一環，具有推進生態環境保護和提高人們生活質量的重要現實意義。目前，國家層級的濕地公園管理辦法在2017年進行最新修訂，各地方濕地公園保護立法不斷涌現，還有一些法律也在起草過程之中，但是，從文中分析可以看出我國濕地公園立法還存在很多缺陷。從2005年我國第一部以濕地公園保護為主要內容的《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》頒布以來，我國濕地公園保護立法經過了十多年發展，已經度過初期探索階段，現在需要進入完善階段，構建從國家到地方、從宏觀到微觀的濕地公園保護法律體系，推動生態文明建設。

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（責任編輯：張 珺）