深汕特別合作區發展面臨的問題及其解決途徑探討

樸 飛

（長春理工大學，吉林長春，130022）

深汕特別合作區位于廣東省汕尾市海豐縣境內。汕尾市是廣東省經濟欠發達地區，海豐縣則是汕尾市偏遠、落后的較貧困地區之一。深汕特別合作區總面積為468.3平方公里，包括鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮和圓墩林場，常住人口7.65萬人。2008年，深圳市在汕尾市海豐縣境內建立了深圳（汕尾）產業轉移園。2011年，廣東省委、省政府為了幫助汕尾市海豐縣擺脫貧困的帽子，決定由深圳、汕尾兩市共同設立深汕特別合作區，深汕特別合作區黨工委、管委會當時為廣東省委、省政府派出機構。深汕特別合作區由深圳、汕尾兩市共同管理，深圳主要負責深汕特別合作區的經濟發展工作，汕尾負責社會管理和征地等項事務。［1］為了解決深汕特別合作區在發展中遇到的一些問題，加快深汕特別合作區的發展步伐，2017年9月，廣東省委、省政府在《深汕特別合作區體制機制調整方案》批復文件中將深汕特別合作區黨工委、管委會調整為深圳市委、市政府派出機構。深汕特別合作區由深圳、汕尾兩市共同管理轉變為由深圳全面主導，單獨管理，自此，深汕特別合作區成為深圳市的“10+1區”。［2］廣東省委、省政府以一個“經濟功能區”的目標和標準對深汕特別合作區進行了頂層設計，要將深汕特別合作區建設成為廣東省乃至全國區域協調發展的示范區、深圳創新拓展區。［1］

如何解決深汕特別合作區在發展過程中面臨的一些問題，關系到其今后的健康發展，因此有必要研究和探討深汕特別合作區在發展中所面臨的問題和解決的途徑。

一、經濟功能區管委會法律地位問題

我國經濟功能區出現在20世紀80年代，經濟功能區主要包括各種類型的經濟開發區、跨境經濟合作區、邊境經濟合作區等。［3］隨著我國改革開放的深入，各種經濟功能區遍布大江南北。由于經濟功能區管委會行使經濟管理和社會管理的雙重職權，有學者認為，經濟功能區屬于政府派出機關。［4］政府派出機關可以履行一級政府的職能，作出行政行為，并能對其行為后果承擔相應的法律責任。我國法律規定政府派出機關具有行政訴訟、行政復議的主體資格。①參見《行政復議法》第十五條相關規定。我國《地方組織法》第68條中規定，各級地方政府派出機關主要為行政公署、區公所和街道辦事處。因為經濟功能區管委會不在《地方組織法》規定的派出機關之列，所以它不屬于政府派出機關。由于經濟功能區管委會不是政府派出機關，所以不能成為行政責任主體。此外，經濟功能區管委會也不具備行政機關委托組織的特點。行政機關委托組織與經濟功能區管委會具有本質區別。受委托組織能以委托行政機關的名義行使一定的行政權力，由此產生的相應法律后果由委托機關承擔；而經濟功能區管委會只能在一級政府的授權范圍內以自己的名義實施行政行為，并自己承擔相應的法律后果。［5］總之，經濟功能區管委會既不是一級地方人民政府的派出機關，也不是行政機關委托組織。

目前，國家還沒有出臺有關經濟功能區的統一的基本法，一些地方性法律、法規文件將經濟功能區管委會認定為政府派出機構，現有的有關經濟功能區管委會的地方性法律、法規文件位介都比較低。［6］由于我國經濟功能區管委會法律地位問題還沒有得到有效解決［7］，經濟功能區管委會一般不具有必要的行政主體資格，同理，深汕特別合作區屬于經濟功能區，因此深汕特別合作區也不能以深汕特別合作區的名義對外活動，并承擔相關的行政法律責任［8］。現行憲法中有關行政區域劃分的第30條中沒有有關經濟功能區方面的規定，經濟功能區沒有憲法地位。總之，經濟功能區管委會法律地位模糊［9］。由于深汕特別合作區屬于深圳的經濟功能區，所以深汕特別合作區管委會在性質上屬于經濟功能區管委會，它的法律地位自然也不明確。

二、深汕特別合作區涉及的行政區劃問題

深汕特別合作區在地理位置上和深圳沒有接壤的地方。在深汕特別合作區成為深圳的經濟功能區之前，其與深圳的關系只是一般的飛地經濟模式中“飛入地”和“飛出地”的關系。鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮是構成深汕特別合作區的主要地域，根據《深汕特別合作區體制機制調整方案》的具體要求，廣東省將深汕特別合作區所在地的鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮，按照行政區劃的有關規定和調整程序改為街道，這對于深圳全面主導深汕特別合作區的發展具有非常重要的作用。［10］雖然深汕特別合作區位于汕尾市海豐縣境內，但是按照深圳市委辦公廳、市政府辦公廳2018年發布實施的《關于深圳市組織實施深汕特別合作區機制體制調整的工作方案》的要求，深汕特別合作區將全面開展轄區內居民的戶口薄和身份證、社會保障卡等的更換工作。但是實際上深汕特別合作區在行政區劃上還沒有正式劃入深圳。目前深汕特別合作區設立了一系列歸屬于深圳市的行政、司法等機構，使位于汕尾市海豐縣的深汕特別合作區與汕尾市的各方面聯系越來越弱化，這使行政區劃問題成為制約深汕特別合作區區域法制的剛性制度因素。［11］

雖然深圳市政府網站在首頁有關深圳市情況介紹的“深圳概覽”中的“行政區劃”條目下，已將深汕特別合作區列入了深圳市的范圍，將深汕特別合作區列入經濟功能區的名單，但深汕特別合作區目前適用深圳市人大及其常委會制定的地方性法規，存在著法理困境。因為地方性法規制定和實行的依據是我國憲法或全國人大常委會對有關地方人大及其常委會的授權。目前存在的問題是深汕特別合作區在行政區劃上并不屬于深圳市，其自然沒有在深圳市的人大代表，深汕特別合作區適用深圳市地方性法規的法理基礎并不穩固。［11］

三、深汕特別合作區內街道設立街道辦事處涉及的法律問題

我國《行政區劃管理條例》第11條中規定，人民政府民政部門會同本級人民政府其他有關部門可以擬訂鎮、街道的設立標準。由此可見，街道屬于我國城市基層的行政區劃。

我國憲法第107條的規定，省人民政府可以決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。我國《行政區劃管理條例》第九條中也規定，省、自治區、直轄市人民政府審批鄉、民族鄉、鎮的設立、撤銷和更名。按照憲法和《行政區劃管理條例》的規定，廣東省政府有權決定撤銷本省內汕尾市海豐縣的鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮的建置，對這四個鎮進行行政區劃的調整，按照行政區劃的調整程序改為街道。這是憲法賦予廣東省政府的權力，是具有法律效力的行政行為。深汕特別合作區下轄的鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮改為街道后，設立街道辦事處。深汕特別合作區中的街道辦事處主要領導按副處級配備，街道辦事處受深汕特別合作區管委會的領導。［12］

我國街道辦事處設立在城市的基層，它是一級地方政府的派出機關，具有城市人民政府授予的管理國家事務和社會事務的行政職權，是落實政府各項具體工作任務的行政組織。全國人大常委會制定的有關我國街道辦事處設立的法律主要有《地方組織法》，其中明確規定，市轄區、不設區的市的人民政府可以設立街道辦事處。顯然深汕特別合作區作為深圳市的經濟功能區設立街道辦事處不符合我國有關法律的規定，即使由汕尾市海豐縣政府設立鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道辦事處也不符合《地方組織法》有關規定。截至2018年，《地方組織法》曾進行過第五次修訂。［13］《地方組織法》第68條中規定：省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。至今《地方組織法》第68條中有關街道辦事處設立的規定沒有修改，說明《地方組織法》中有關街道辦事處設立的條款是不被輕易修改的比較穩定的條款。

我國一些地方政府出臺的有關街道辦事處的法規也有類似的規定。例如：1999年，北京市政府頒布《北京市街道辦事處工作規定》，在總則第二條中規定，街道辦事處是區人民政府的派出機關。2011年公布的經過修正的《上海市街道辦事處條例》第二條中也規定，街道辦事處是區人民政府的派出機關。深汕特別合作區位于汕尾市海豐縣境內，是屬于經濟功能區性質的深圳飛地。因為深汕特別合作區管委會是深圳市政府的派出機構，而我國有關設立街道辦事處的法律沒有作為一級政府的派出機構，可以設立屬于政府派出機關的街道辦事處的規定，也沒有縣政府可以設立街道辦事處的規定，只有某個市轄區人民政府和不設區的市的人民政府才有權力設立街道辦事處。顯然，設立深汕特別合作區中的街道辦事處與我國《地方組織法》中有關設立街道辦事處的規定相違背，出現了深汕特別合作區所在地域的鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮改為街道符合國家有關法律規定，但是在這些街道上設立街道辦事處卻與《地方組織法》中有關規定相悖的特殊情況。

四、深汕特別合作區所面臨問題的解決途徑

（一）光明、坪山和龍華經濟功能區轉變為行政區，為深汕特別合作區轉變為行政區發展提供了成熟的經驗

經濟功能區轉變為行政區是近年來我國一些經濟功能區轉型發展的一個趨勢［14］。作為深圳四個較大的經濟功能區，光明、龍坪、龍華和大鵬新區為我國經濟功能區轉型發展帶來創新模式。2007年5月31日，深圳為了探索經濟功能區新的管理模式，成立了光明新區。光明新區所實行的經濟功能區管委會管理體制不同于深圳以往的經濟功能區管理體制，其實行的是一種全新的經濟功能區模式，光明新區管委會除了能行使經濟功能區的職能，還能行使行政區的職能。在經濟功能區管理上實現了三個方面的轉變，即由單純地推動產業發展向綜合統籌方面轉變；由管理單一產業項目向綜合管理經濟、社會方面發展轉變；由建設一般的產業園區向建設城市新城區轉變。［15］深圳市委、市政府取得光明新區成功的管理經驗以后，于2009年、2011年按照光明新區的模式，又相繼設立了坪山新區、龍華新區、大鵬新區三個經濟功能區。光明、龍華、坪山三個經濟功能區經過多年的發展，在實際運作時，更像行政區，尤其是它們在發展過程中面臨的一些深層次的體制機制問題亟待解決。深圳市委、市政府遂以光明、龍華、坪山三個經濟功能區的行政區劃調整作為突破口，2017年、2018年將深圳市的坪山、龍華、光明經濟功能區相繼轉變成了行政區，使它們的存在得到了我國憲法和《地方組織法》等上位性法律的強有力的支撐，為這幾個地區的發展提供了堅實的法律保障，注入了新的發展動力。［16］了解光明、龍坪和龍華三個經濟功能區轉變為深圳市轄區的過程，有助于進一步探究深汕特別合作區今后的發展路徑。光明、龍華、坪山經濟功能區的轉變為深汕特別合作區提供了可仿效的樣板。

深汕特別合作區的“飛地”性質并不影響它成為深圳的市轄區。在我國，市轄區主要有四種類型：市區在城市核心位置；設置在城市近郊農村的市轄區，即人們所說的“郊區”；主體城區被農村隔開的市轄區，其特點是設置在城市管轄范圍內的其他地區；設置在城市管轄范圍之外的其他城區的市轄區，即“飛地”。［17］“飛地”成為市轄區在我國是有先例的。深汕特別合作區作為深圳的“飛地”，是可以轉變為深圳市的市轄區的。有學者提出，通過行政區劃的調整，將深汕特別合作區列入深圳市的市轄區。［8］這樣做有助于調動深圳的積極性，全面開發建設深汕特別合作區，也可以為解決深圳繼續發展所面臨的土地資源嚴重短缺的問題鋪平道路。事實上，只要有利于貧困地區快速改變經濟落后面貌，沒有必要在行政區劃上使其在原位不動，完全可以考慮通過行政區劃的調整，助推其更快更好地發展。

（二）深汕特別合作區轉變為深圳市轄區有助于解決其面臨的問題

行政區劃是國家進行治理的基礎框架，我國的政治、經濟、社會、生態文明、文化等項建設，包括有些立法都是在具體的行政區域內進行的。目前經濟功能區管委會普遍面臨法律地位不明確的問題，但是如果將條件成熟的經濟功能區轉變為行政區就可以比較好地解決這個問題。將條件成熟的經濟功能區轉變為行政區能更好地對這些地區進行治理和建設［18］。國家對一些適合行政區劃調整的“飛地”，在適當的時候進行調整，對盤活和重構國家區域治理資源具有戰略意義。［11］深汕特別合作區轉變為行政區即深圳的市轄區有助于充分利用憲法的重要作用，可使其合乎我國憲法有關行政區劃的規范，從而確立其長期存在的合法性，有助于其依法治區和長遠發展。

深汕特別合作區轉變為行政區有利于在當地及時建立基層政權——區人民代表大會和區人民政府，深汕特別合作區所在地的選民可以依法選舉出區人大代表，組成區人民代表大會及其常委會，這不僅有利于保障深汕特別合作區所在地公民的基本權利，還有利于原鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮的人民群眾按照憲法的精神，行使民主權利，反映民意，參政議政，發揮人大對政府的監督作用。

按照《地方組織法》的規定，街道的辦事處應該是某個市轄區的人民政府派出機關，但現實是，深汕特別合作區目前還不是深圳的市轄區，其管委會只不過是深圳市政府的派出機構。因此，鵝埠、小漠、鲘門、赤石四個鎮改為街道后，設立街道辦事處雖然不符合我國《地方組織法》的規定，但是如果深汕特別合作區轉變成行政區，市轄區政府可以設立街道辦事處，鵝埠、小漠、鲘門、赤石街道設立街道辦事處不符合《地方組織法》的問題就會迎刃而解。

我國憲法規定，國務院批準市的建置和區域劃分。①參見憲法第八十九條。如果一省要在其省內的某個市設置市轄區，其必須具備成為市轄區的各方面條件，并得到國務院的批準。憲法學認為，作為行政區劃中的“區”要具備三個要素條件：第一，必須得有一定的國土面積；第二，必須要達到一定的人口規模；第三，必須在有關行政區上設立相應的政權機關。［19］目前深汕特別合作區內常住人口數量偏少，還不具備改為行政區的條件。如果按照深圳市這樣的一線城市的市轄區應有人口規模來考慮，無論是人口密度還是經濟發展情況，深汕特別合作區各方面要達到成為深圳市市轄區的標準，還需要經過一段時間的跨越式發展。深汕特別合作區可以在現階段充分利用國家和省有關的優惠政策，加快發展，為轉變為行政區創造條件。

應該看到，深圳市由于在發展過程中城市土地過度開發，可以用于后續發展的城市土地和空間已嚴重不足。［20-21］深汕特別合作區轉變為行政區有利于深圳憑借深汕特別合作區豐富的土地等資源優勢，解決其所面臨的土地資源嚴重匱乏而導致的發展空間嚴重不足的問題，可以保證其在今后幾十年里繼續保持較強的發展勢頭，也有利于加快深汕特別合作區融入深圳一體化發展的步伐。這也有助于使深汕特別合作區的人民群眾享受和深圳市民同樣的待遇，進一步提高深汕特別合作區人民群眾的生活水平。

目前深汕特別合作區作為“經濟功能區”的這種形式應看作是其轉變為行政區的過渡階段。因為深汕特別合作區雖然是經濟功能區，但是深汕特別合作區管委會已具有負責經濟、社會發展等一系列的我國行政區劃“區”一級的職能，除了人大和政協沒有設立之外，各類機構都比較齊全，并且深汕特別合作區還設有法院和檢察院。深汕特別合作區建設規劃完全是按照現代化城區要求對其產業發展、教育、醫療、休閑等公共服務項目進行的設計安排，而且按照規劃，2035年人口將達到150萬。深汕特別合作區的建設目標符合設立行政區的要求，未來必定會建設成現代化的新城區，其完全具備成為深圳市市轄區的條件。深汕特別合作區作為深圳的“飛地”，是可以轉變為深圳市的市轄區的。

為了推進新型城鎮化，2017年國家七部委《關于促進具備條件的開發區向城市綜合功能區轉型的指導意見》中指出：條件成熟、且需求迫切的遠離中心城區的開發區，可探索設立行政區。一些省也積極鼓勵條件成熟的開發區轉變為行政區。深圳是國家重要的計劃單列市和粵港澳大灣區重要的節點城市，將深汕特別合作區轉變為深圳的市轄區，有利于解決深圳在發展過程中出現的一些問題，有利于資源的優化配置，有利于根據《立法法》關于設區的市有立法權的規定，出臺有關深汕特別合作區社會治理等方面的法律，更有助于本區域的法治。［8］不僅如此，也有利于廣東省區域協同發展以及新型城鎮化建設，能帶動汕尾和粵東地區加速發展，進一步加強深圳在粵港澳大灣區的輻射帶動作用。目前雖然深汕特別合作區轉變為深圳市轄區的各方面條件尚不完全成熟，但是隨著深汕特別合作區各方面發展的提速，人口的集聚，其有條件轉變成深圳市的市轄區的。