自然保護地公益治理機制研析

摘要 《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出探索自然保護地“公益治理”保護方式。“公益治理”在我國政策體系中首次出現，從體系定位上看，“公益治理”被定位為一種補足政府治理功能的新型治理機制;從概念溯源上看，“公益治理”是從世界自然保護聯盟（IUCN）指南中直接移植的“舶來品”，“公益治理”機制的內涵與構成亟待研析。IUCN規則體系中的“公益治理”機制指稱私人主體自愿將其所有或控制的土地設置為“私有自然保護地”并負責管理，這一機制屬性決定，在實行土地公有制的我國適用“公益治理”機制，存在內生桎梏。同時，土地用益物權的物權效力、權能的豐富性又使得“公益治理”機制在我國具有一定的適用空間。研究基本結論為：需從構成要素與機制構造這兩個維度辨析與探索自然保護地“公益治理”機制。自然保護地“公益治理”的構成要素包括：私人主體應享有自然保護地治理的決策自主權、自然保護地治理有賴于市場導向原則下多元主體間的協商性規范、政府對“私人自然保護地”的確認程序。自然保護地“公益治理”機制的中國化包括三個層次：①通過具體制度設計，為私人主體自愿遵從自然保護地管理目標提供制度空間，貫徹私人主體自愿遵從自然保護地管理目標的機制理念;②構建平等協商的程序制度，激勵私人主體自愿通過限定權利和約束行為等方式保護與管理自然保護地;③構建以多元參與主體之間的利益衡量與均衡為實質目標訴求的公益治理實體制度。

關鍵詞 自然保護地;公益治理;體系定位;概念溯源;機制構造

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是2017年黨的十九大報告確立的全面深化改革總目標。2019年，十九屆四中全會報告《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》系統部署了國家治理體系和治理能力現代化的重大意義、總體要求、制度體系和保障機制。其中，堅持和完善生態文明制度體系、促進人與自然和諧共生，是新時代發揮制度優勢、提高治理水平的13類重點任務之一 [1]。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2020年3月3日印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，以“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系”為核心目標，明確了中國現代環境治理體系的任務書、時間表和路線圖 [2]。構建現代環境治理體系是一個綜合性的系統工程，環境治理涉及領域眾多、范圍廣泛、事項復雜，亟待在具體的生態環境保護與環境問題治理領域，探究環境治理體系現代化的具體指涉與內涵構造。我國當前正在積極推進的自然保護地體系建設政策，也提出了探索多元主體共同參與自然保護地治理與保護的目標。故此，亟待研析在自然保護地體系建設與保護這一領域，新型環境治理機制的具體內涵與制度構造。

1 問題的提出

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年6月印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）是我國關于自然保護地建設的專門性政策文件。《指導意見》在“建立統一規范高效的管理體制”部分提出“探索公益治理、社區治理、共同治理等保護方式”。

《指導意見》將“探索公益治理、社區治理、共同治理等保護方式”作為分級行使自然保護地管理職責這一管理體制的有機構成部分，這折射與揭示了如下問題：第一，“公益治理、社區治理、共同治理等保護方式”被《指導意見》界定為“分級行使管理職責”的實施機制，而“分級行使管理職責”是對各級政府在自然資源保護與管理中的事權配置的具體要求，這就意味著《指導意見》要求探索的新型治理模式，被定位為以政府主導的治理模式為核心的自然保護地管理體制的構成與支撐;第二，《指導意見》要求“探索”公益治理、社區治理、共同治理機制，這一機制改革思路與目標亦表明公益治理、社區治理、共同治理等方式是前所未有的自然保護地治理機制，這要求在辨析自然保護地建設的政策內涵的基礎上，探究自然保護地建設中“公益治理、社區治理、共同治理等保護方式”的內涵與構造。基于本文的研究主題與目標，我國當前對“社區治理”“共同治理”進行了較多的研究與適用，而作為一種治理機制類型的“公益治理”則鮮少得到關注與討論，這使得“公益治理”成為《指導意見》全新引入的、專門適用于自然保護地保護與管理的治理機制，缺乏現成的制度經驗可資借鑒。雖然我國的自然保護地體系建設重視借鑒世界自然保護聯盟（IUCN）構建與推薦的規則體系，作為一個專業術語的“自然保護地”于近幾年正式進入我國政策體系，但我國正在進行的自然保護地體系建設，存在“自然保護地”的“名”與“實”疏離的問題[3]。機制改革與制度創新需要重視與因應這一現狀，以賦予制度涵攝力。故此，“公益治理”機制的內涵與構造亟待厘清與界定。

2 自然保護地“公益治理”的體系定位與概念溯源

2.1 自然保護地“公益治理”的體系定位

《指導意見》提出探索“公益治理”，這意味著“公益治理”是一種亟待創設的自然保護地保護方式。雖然指稱特定自然資源區域的專業術語的“自然保護地”于2017年才進入我國政策體系，但從20世紀50年代開始，多種類型的實質意義上的自然保護地陸續建設，這實質上使得“自然保護地”的內涵與外延是“由下至上”來塑造與定義的[4]。從政策體系中核心概念的內涵與指涉來看，我國建立“自然保護地”更多是一種“新瓶裝舊酒”的重構工作。綜合梳理我國現行的自然資源管理體制，我國當前通過《環境保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等法律法規確立的自然資源管理體制遵循權威型環境治理模式，其性質是以政府為主導的管制型環境治理模式，強調政府通過法律手段對污染企業進行嚴格管制 [5]。在權威型環境治理模式秉持的管制型制度的邏輯下，制度目標以環境行政管理和監管被監管者為主線、制度類型以自上而下的“命令—服從”或“權威—依附”型制度為重心[6]。

因此，雖然《指導意見》列舉了由“政府、企業、社會組織和公眾”等類型的主體參與的長效機制，但在我國當前秉持的政府管制型的治理模式下，《指導意見》實質上是確立了一個自然保護地治理的二元結構：第一，“政府主導”的治理機制，政府是行使自然保護地管理權力的單極主體，其他類型的社會主體作為被管制者參與公共事務治理;第二，在秉持傳統的“政府主導”的治理機制的同時，引入由“企業、社會組織和公眾”作為治理主體的新型治理機制，《指導意見》要求探索的自然保護地的“公益治理”及社區治理、共同治理均屬于這類機制。企業、社會組織和公眾等非政府主體可以統稱為“私人主體”。 不同于在管制模式下政府享有單方權力的傳統的政府主導的治理機制，新型的治理機制固然也堅持“政府主導”，但已調整政府作為唯一權力中心的關系結構，引入“多中心化”或“去中心化”的合作主義理念，形塑多元主體參與環境公共事務治理的多中心結構。申言之，《指導意見》引入的“公益治理”機制，預期突破傳統環境管制模式下私人主體僅被界定為被管制者的定位，政府讓渡部分權力，賦予私人主體在自然保護地治理中一定的話語權和決定權。引入該機制的根本目的在于應對與矯正當前生態環境問題的制度成因，即環境資源有效配置方面存在的制度缺陷，主要表現為政府決策過程缺乏對生態環境保護的充分考慮，以及在政策和法律實施過程中對生態環境利益的忽視、扭曲和不對稱性的問題[7]。該機制的引入契合當前國際層面環境法發展中引入的“一體化多模式”的環境治理模式和我國學界提倡的綜合生態系統的管理模式 [8]。這一環境公共事務治理機制革新的思路具體到《指導意見》確立的自然保護地管理機制中，體現為公益治理等新型治理機制具有一定的獨立性，機制構造的意義在于企業、社會組織和公眾等私人主體不僅僅是或不再是作為傳統管制型治理模式中政府主體的“協助者”，而是在公共事務治理中“作為主體進行一定的作用分擔”[9]。

質言之，從體系定位上考察，“公益治理”與“社區治理”“共同治理”等幾種自然保護地保護方式協力形成新型治理機制，其功能在于補足與豐富傳統的政府主導的治理機制，共同落實《指導意見》規定自然保護地建設需要遵循的“政府主導，公眾參與”的基本原則。

2.2 自然保護地“公益治理”的概念溯源

檢索我國現有的法律規范、政策體系與研究文獻，可知“公益治理”并非一個專業的法律概念或政策術語，也未曾作為一個核心概念進入我國當前學界的研究視野，由此產生的問題是，作為指稱一種“保護方式”或治理機制的“公益治理”從何而來？進一步擴大檢索范圍，可知《指導意見》使用的“公益治理”是從《IUCN自然保護地治理指南》借鑒的概念，是一個由《指導意見》首次規定的、純粹適用于自然保護地體系建設與管理的“舶來品”。

世界自然保護聯盟（IUCN）承認并推薦四種自然保護地類型：政府治理、共同治理、公益治理和社區治理這四種根據治理模式劃分的自然保護地，定義自然保護地類型的基礎是誰擁有權威和責任，并能為自然保護地的關鍵決策負責。在IUCN的政策框架中，“公益治理”往往在兩種語境中適用：第一，作為一種治理機制的“公益治理”，指稱私人土地擁有者出于對土地的尊重、源于保有土地美學和生態價值的想法或基于社會責任感，提出實施土地保護的要求、制定土地環境保護的目標、實施保護計劃、履行對環境保護的承諾，政府通過不同方式提倡、激勵和認可私人主體的這一行為;第二，作為一種自然保護地類型的“公益治理”，即根據治理類型來劃分的一種自然保護地，在IUCN提出的四種治理類型中，“公益治理”型的自然保護地是包括私人、非政府組織或企業控制和/或擁有的自然保護地，這類自然保護地亦被稱作“私有自然保護地”[10]。

我國《指導意見》首先確立了自然保護地建設“堅持政府主導，多方參與”的基本原則，進而提出了“探索公益治理、社區治理、共同治理等保護方式”，這些新型保護方式的探索是以“堅持政府主導”為前提的。因此，對照IUCN推薦的四種治理類型與《指導意見》的規定可知，《指導意見》確立的自然保護地管理體制的改革目標，是參考并借鑒IUCN關于自然保護地的治理模式類型，《指導意見》提出探索的“公益治理、社區治理、共同治理”這三種在性質上屬于為私人主體在環境治理事務中發揮主體功能提供制度空間的自然保護地治理模式，在概念與類型上直接從IUCN的策略與方案中移植而來，這就是出現于《指導意見》中“公益治理”的概念來源，雖稍顯突兀，但其來有自。

3 公益治理模式中國化的內生桎梏與適用空間

3.1 自然保護地公益治理模式中國化的內生桎梏

《指導意見》列舉的需要探索的三種環境私人治理機制中，我國已經出臺了開展與規范“社區治理”的專門文件、推動了社區治理的實踐，也有關于社區治理的理論基礎、模式與路徑的豐富研究[11]。“共同治理”在教育機構治理、企業治理和全球氣候變化治理等領域多有研究，這些為構建我國自然保護地的社區治理、共同治理機制提供了理論資源、奠定了基礎、提供了借鑒。但是，《指導意見》中提出的“公益治理”是一個未適用于其他社會公共事務領域、僅由IUCN推薦適用于自然保護地治理的全新治理理論與機制。

若從IUCN劃分的自然保護地治理的四種機制類型之間的分野及其標準審視，可知治理機制內涵與運行的非政府主體的能動性是“公益治理”的本質屬性，這是由公益治理型自然保護地是在私人所有或控制的土地上建設與管理這一特性決定的，這導致在我國既有的自然資源權屬約束下構建與適用自然保護地公益治理機制存在一些內生桎梏與抵牾，現結合IUCN推薦方案中公益治理機制的內涵與特征予以剖析。

3.1.1 公益治理機制在我國缺失獨立適用的土地權屬基礎

在IUCN劃分的自然保護地四種治理類型中，公益治理機制的構建與運行以普遍存在的私人土地所有權作為前提和基礎。而我國實行土地公有制，《憲法》第10條規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法典》物權編第五章（原《物權法》第五章）進一步詳細規定了土地的國家所有權與集體所有權。作為IUCN公益治理機制存在前提的私人土地所有權在我國不存在，使得IUCN治理類型劃分語境中的“公益治理”在我國不具備構建與運行的前提與基礎。在貫徹落實《指導意見》時若秉持機械化的思路去“直譯”IUCN推薦方案中的“公益治理”機制，只會使得“公益治理”成為一種口號、理念，或者被曲解附會，最多是“得形忘意”，借鑒公益治理的方式而很難使其成為一種獨立的自然保護地治理機制。

“公益治理”機制適用于公益治理型自然保護地的前提和基礎在于有廣泛存在的土地私人所有權。這決定IUCN自然保護地類型劃分本源意義上的自然保護地“公益治理”模式在我國缺乏適用的機制基礎，會出現“水土不服”，原因包括：①“公益治理”的理想原型是在私人所有的土地上設置自然保護地，由土地私權主體遵照自然保護地管理目標，履行生態環境保護義務，而我國實行土地公有制，不存在土地私人所有權，這就使得公益治理中土地私權主體行使自然保護地決定權和管理權、設置自然保護地的前提不存在;②“公益治理”類型的自然保護地貫徹“自下而上”的制度路徑，即由土地私權主體自愿遵守自然保護地管理規范、履行環境保護義務的方式來設置，這種類型的自然保護地必然是分散的，而我國自然保護地體系建設秉持整體主義思路，貫徹國家規劃、“自上而下”的路徑。

3.1.2 我國自然保護地建設的整體性擠壓公益治理機制的適用空間

我國當前的自然保護地體制改革的框架與路徑具有鮮明的規劃性與整體性特征，即我國的自然保護地體制改革注重從建設生態文明和維護國家生態安全的整體任務目標的高度，確定自然保護地的改革目標、建設原則、類型劃分、體制建設，這典型體現在《指導意見》系列規定中。我國自然保護地建設與管理中的規劃性基于以下兩個層面的原因：①鑲嵌于我國公共事務治理傳統而產生的路徑依賴。中國在很多公共事務處理中注重制定計劃以彰顯計劃的戰略特性，“具有制定中長期計劃的意愿與能力，這已被過去幾十年的歷史所證明，這是中國體制的巨大優勢之一”[12]。②我國的自然保護地體系建設與管理亟待應對問題的特殊性。我國自然保護地建設具有鮮明規劃性的一個現實契機與亟待應對的特色問題在于，通過重構自然保護地體系，著力克服我國當前既有的十幾種名稱、形式與目標各異的自然保護地之間的交叉重疊的弊端。我國當前自然資源保護中存在的問題不在于缺失自然保護地，而在于分散設置與管理的自然保護地呈現出交叉重疊的現狀 [13]。自然保護地設置中的交叉重疊進一步導致了管理機構設置、管理事權配置上的分散凌亂與架床疊屋，掣肘了自然保護地管理的效果。基于此，我國《指導意見》部署的自然保護地改革方案體現了鮮明的規劃性特征，包括但不限于：①規劃了自然保護地建設的階段及對應時間表，最終目標是于2035年全面建成中國特色的自然保護地體系;②劃定自然保護地類型，要求按照生態價值與保護強度的位階依次劃分為國家公園、自然保護區與自然公園;③根據建設目標確立了整合交叉重疊的自然保護地、歸并優化相鄰自然保護地這兩種重構方式及其具體路徑。

由此可見，我國當前的自然保護地體系建設遵循“自上而下”的整體主義路徑，這使得我國雖然在“多方參與”原則下探索多種私人治理性質的治理模式，但其他治理模式需要服從于政府治理模式的主導地位。自然保護地政府治理模式的主導性根源于我國自然資源權利制度。從立法目的、價值選擇和制度邏輯上歸納，我國《憲法》等立法對于自然資源國家所有權是概括性規定，國家所有的自然資源是最為廣泛的，我國國家（全民）對于一切關系國計民生的自然資源享有所有權，而法律有明確規定的才屬于集體所有[14]。因此，在我國自然保護地上實現國家對自然保護地的類型劃分與管理體制，具有堅實的權利基礎，我國自然資源概括地屬于國家所有的制度設計是自然保護地建設與治理秉持政府主導模式的前提與依據。自然保護地建設的規劃性、整體性與自然資源國家所有權的制度設計能夠相互證成與支撐，這本質上使得政府治理機制之外的其他治理機制不具備體系構成上的不可或缺性和現實運行上的緊迫性。

因此，我國自然保護地建設的整體性思路主要通過以自然資源國家所有權為支撐的政府治理機制作為制度路徑，這從根本上擠壓了公益治理等預期發揮私人主體的“運作自主權”的新型治理機制的適用空間。我國自然保護地建設的整體性思路具體體現為：確立自然保護地分類系統、制定類型劃分標準、確認自然保護地邊界勘定方案、勘界定標并建立矢量數據庫、重要地段與部位設立界樁和標識牌等關涉到我國自然保護地體系建設的重要工作領域與流程步驟，均由政府及其相關職能部門按照管理程序統一組織實施，其他主體只能在此框架內以各種方式參與。《指導意見》規定，對“劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源”，可以探索多種自然保護地的治理機制，既實現自然保護地的多元化保護，又可豐富產權人權益的維護方式。因此，這是一種“自上而下”的整體性思路，即使建立與適用發揮政府之外的其他類型社會主體的主體性功能的新型治理機制，也是以政府治理機制劃分了自然保護地的類型與區域為前提。但是，適用IUCN的公益治理機制的前提則是“自下而上”的微觀思路與機制運行路徑——以廣泛存在的私有土地為前提，私人主體基于各種緣由與考量，自愿將其享有權利的土地設置為自然保護地，其特征是：①土地所有權人或者控制者自愿將其土地納入一種自然保護地類型;②一旦私人主體為其土地選擇了一種自然保護地類型，就需要接受與履行該自然保護地類型對應的管理目標;③公益治理機制是土地私權主體選擇實施的一種類型的治理機制，因此，哪種類型的自然保護地適用公益治理機制，并無一定之規，取決于該土地私權主體對于自然保護地類型的選擇;④雖然大多數情況下建立私有自然保護地是土地所有者的自愿行為[10]，但政府往往通過簽訂協議、采取財政或經濟激勵措施來鼓勵這一行為。總之，自然保護地公益治理機制的產生與適用是以土地私人所有權的存在為前提、以尊重土地私權主體對自然保護地類型及對應管理目標的選擇為要義，這導致“公益治理”很難單獨適用于我國的自然保護地建設與治理實踐。

3.2 公益治理模式中國化的適用空間

當前，國際上通行的四種自然保護地治理機制中：政府治理機制以政府作為承擔自然保護地治理責任的主體;IUCN語境中的“社區治理”是原住民或地方社區承擔自然保護地的管理權責，在中國語境中，則主要指自然保護地所在地的私人主體或集體經濟組織;“共同治理”是自然保護地的多個利益相關方共同組成管理機構或簽訂協議分享治理權力與職責。由此可見，政府治理是政府部門單獨享有和行使自然保護地管理權責，“社區治理”與“共同治理”的共性特征在于引入私人主體作為決策主體參與治理，但同時均未排除非私人主體（單獨或者共同）參與。在《IUCN自然保護地治理指南》劃分自然保護地的治理類型的語境中，“公益治理”（Private governance）又被翻譯為“私人治理”，其核心指涉及其區別于其他三種治理類型的關鍵在于，這種治理模式是由“私人”享有自然保護地的決定權與管理權，形成專門類型的“私有自然保護地”或“自發自然保護地”。雖然“公益治理”并非內生于我國公共事務治理邏輯與傳統，也難以獲得我國自然資源權利體系制度的支撐，但以下幾個原因決定了公益治理模式在我國自然保護地建設與管理中具有適用空間：

3.2.1 構建公益治理機制是我國頂層設計提出的體制改革目標

中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《指導意見》是我國關于自然保護地建設的專門的頂層設計文件。《指導意見》明確提出了要探索公益治理機制，這使得在我國構建與適用自然保護地公益治理機制，在現階段已不是一個是否需要的問題，而是具體如何構建與實施的問題。當前階段的核心任務已經轉換為如何因應自然保護地體制改革需求和既有的制度約束，設計契合我國現實需求的具有可行性的公益治理機制。體制改革與治理模式革新首先是經濟社會發展到特定時期，由一個國家作出政治選擇，進而在作出政治選擇后針對利益的博弈與調和進行的對應的法律制度設計。在我國頂層設計已經抉擇公益治理機制的前提下，相關的法律變革與體制改革會為公益治理機制的構建與運行提供相應的制度空間。

3.2.2 集體土地上權利束物權效力的豐富性可為公益治理機制提供制度空間

《指導意見》從《IUCN自然保護地治理指南》借鑒移植的“公益治理”機制的理想原型是為鼓勵私人土地所有者采取自愿保育措施提供的一項正式的制度安排。我國不存在私有土地，這從制度前提下決定了我們不能直接“復制”或“平移”該機制。我國《憲法》《民法典》規定了土地國家所有權和集體所有權兩種土地所有權類型，現實中以國家公園為主體的自然保護地同時在兩種所有權類型的土地上建設。對于在國家所有的土地上建設的自然保護地而言，國家既是土地這一自然資源的所有權人，同時也是國有自然資源資產管理主體和自然生態監管主體，雙重主體身份決定了國家在國有土地上設置的自然保護地上實施定位為自然保護地管理體制的“公益治理”機制，不存在制度障礙。

同時，我國比例和面積較大的自然保護地建設于集體土地上。這使得我國預期構建的自然保護地公益治理機制能否有效運行的關鍵在于，其在集體土地上是否存在適用空間。作者認為，雖然IUCN自然保護地治理類型中的“公益治理”的理想原型適用于私有土地，但這是自然保護地公益治理機制的“核心地帶”和公益治理型自然保護地建設的主要來源，并非唯一來源。在全球多樣的自然資源所有權形態和豐富的自然保護地建設實踐中，“公益治理”機制也被拓展適用于廣義的私人享有控制權的土地。這種制度實踐給我們的啟發是，我們在研析與設計自然保護地公益治理機制時，不能“以辭害意”，拘泥于公益治理機制的形式，而應借鑒該機制設計的內在機理與動力機制——注重通過機制安排為各方表達不同的需求、利益和價值觀提供制度通道，激勵土地私權主體自愿采取保育行動以實現自然保護地的管理目標。以此角度觀之，我國集體土地上“權利束”的豐富性，可為我國自然保護地公益治理機制提供一定的制度適用空間：①“私有自然保護地”及土地“私有者”的語境論解釋。IUCN自然保護地治理類型中的公益治理是指在非國家或政府主體享有所有權或控制權的“私有自然保護地”上適用的治理機制，此處“私有自然保護地”固然包括在私人享有土地所有權的土地上設置的自然保護地，但內涵與范圍更為廣泛，意指土地“私有者”（非國家或政府）享有所有權或控制權的土地，其權利主體包括私人、企業、非政府組織等多種類型。在我國土地權屬結構中，集體土地的所有權人或使用權人，均屬非國家或政府主體，等同于IUCN自然保護地治理類型語境中的土地“私有者”，集體土地上存在的多種類型的權利主體享有所有權或使用權的土地，均存在為保護自然而設置自然保護地的可能性。②“集體”作為自然保護地公益治理機制的實施主體。IUCN自然保護地類型中“公益治理”機制的精義有二：首先是該機制的實施主體是對應“政府治理”主體的非“政府”的土地“私有者”;其次是“公益治理”的運行機制突破了“政府治理”機制運行中行政權力行使的單向決定性，而是設置了雙向互動機制，非政府主體可以在公益治理框架下與政府就其享有所有權或控制權的土地選定某種自然保護地體系、接受何種激勵措施、出讓哪些土地權利進行協商并達成協議。比照與參考此機制的運行機理，我國大量的“集體”可以作為公益治理機制的實施主體，在經過本集體成員決定后，集體可以就其享有所有權的土地納入何種自然保護地類型、獲得何種財政補貼、補償措施或激勵措施、出讓哪些土地權利以設置自然保護地與政府進行充分溝通、協商并簽訂協議，這種方式可矯正當前經常適用的在政府支付法定補償標準下征收集體土地的單一性。③集體土地用益物權人可以作為公益治理機制的實施主體。雖然集體土地用益物權人作為土地使用權人不享有完整權能而只能行使部分權能，但是，土地承包經營權等土地用益物權是法定的獨立的物權類型，具有物權效力，用益物權人可以在物權內容法定的框架下，通過自由意志做出有利于發揮權利客體承載的生態環境功能的選擇，比如，用益物權人自我限制土地開發利用行為。同時，若從權能只不過表征的是權利人特定的行為方式的角度去理解[15] ，則相較土地所有權人，集體土地用益物權人能夠以受到更多限制的行為方式支配作為權利客體的土地，也可以在一定程度上實現保護土地的生態環境保護功能的預期。因此，為達成政府通過自然保護地體系確定的生態環境保護目標，作為私權主體的集體土地用益物權人也可以自愿采取保護措施，約束自己支配土地、從土地獲益的行為，只是其行為方式比土地所有權人更少、力度更小。若從此角度分析，則公益治理機制在我國自然保護地治理中也具備存續與發揮作用的空間，雖然已不同于IUCN確立的公益治理模式的內涵。

4 我國自然保護地公益治理機制的要素與構造

4.1 自然保護地公益治理的構成要素

相較于其他治理機制，公益治理的核心指涉與獨特要素在于，私人主體在自然保護地治理中承擔主導性功能，但這并不意味著只要私人主體在生態環境保護中承擔主體功能即為公益治理。傳統管制模式下的環境治理主要適用政府治理機制，其焦點是末端治理，管理手段以許可、審批、標準控制等命令—控制型的手段為主[16]。在政府治理機制的運行過程中，大量私人主體也通過承擔環境保護義務、履行環境法律責任的形式實現其在環境問題治理中的功能，這在形式上與公益治理模式中私人主體承擔生態環境保護責任、為自然保護地的關鍵決策負責具有相同之處。申言之，無論在哪種環境治理模式中，私人主體都要承擔生態環境保護責任，這就意味著私人主體遵從自然保護地管理目標、實施生態環境保護行為，其本身并不足以定義公益治理模式，仍需要具體辨析自然保護地公益治理機制的構成要素。

4.1.1 私人主體享有決策自主權

IUCN自然保護地治理類型框架中的公益治理，不僅指稱私人主體采取自然保護地的保護與管理措施，更為核心的要素在于土地私人主體（包括所有權人與控制權人）對自然保護地的管理享有決策權。私人主體在自然保護地治理中享有話語權和決定權，這屬于私人主體享有的“運作自主權”[17]。具體到自然保護地公益治理機制，私人主體的決策自治權體現為：①公益治理模式下，“私有自然保護地”的建立是土地所有者或者控制者采取自愿行為的結果，并非基于公權力機關的規劃與管制權力的行使;②不同國家或地區建立了形式與類型各異的自然保護地，土地所有者可以自愿選擇一種類型的自然保護地，進而將其享有所有權或者控制權的土地納入該類自然保護地的管理目標系統中進行管理與保護;③實踐中廣泛且分散的私人主體可能基于多種目的與動機選擇為保護自然而設置自然保護地，動機在所不論，故往往通過與政府簽訂協議方式用以交換激勵條件[10]，私人主體可以在此過程中評估自己的預期是否能夠實現來決定是否簽訂協議、接受對各種私人權利與行為自由的限制。

4.1.2 市場導向原則下的協商性規范

IUCN自然保護地治理類型框架下的公益治理是與政府治理并列的治理類型。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2020年印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》規定創新環境治理機制，在傳統政府主導治理機制的基礎上，實施多方共治，堅持市場導向原則，“形成全社會共同推進環境治理的良好格局”。公益治理的基本制度邏輯是私人主體基于非正式的權力和程序，從事有利于環境的經濟行為或以標準、契約等方式直接進行環境治理。因此，公益治理機制的構成要素還包括在市場導向原則下主要適用協商性規范，具體到自然保護地公益治理機制中，自然保護地公益治理機制的構成與實施亟待如下類型規范的制度供給：①激勵性與引導性規范，這些規范的功能是提供經濟激勵（如稅負減免、稅費抵減）、道德激勵（尊重環境公益維護、慈善貢獻的社會價值）與精神激勵（美學與生態價值的維護與彰顯），引導與鼓勵私人土地所有者選擇在其所有或控制的土地上設置“私有自然保護地”;②技術規范與準入規范，國家應當在已被列入立法規劃的《國家公園法》以及研究制定的《自然保護地法》等法律法規中制定各類自然保護地的成立條件與標準，與此同時，亟待制定相關權利主體主動將集體土地申請納入自然保護地體系的技術規范，這一規范本質上屬于國家關于自然資源管理的管制性規范，但同時屬于可供位于國家規劃的自然保護地的邊界或鄰近土地的私人主體進行自愿選擇的依據。

4.1.3 政府的確認程序

公益治理機制實施的關鍵環節之一還在于政府的確認，即政府經過審核與評估等程序，肯定與認可私人享有權利的土地符合自然保護地體系的設置標準、私人采取的自然資源保護與管理措施符合自然保護地的管理目標，才會予以正式確認，并通過簽訂協議提供各種激勵條件。否則，社會中大量的分散的主體也會基于各種動機、目的和考量，在私人享有權利的土地上采取環境保護措施，但并非都能認定為自然保護地公益治理機制的實施。事實上，在很多國家和地區，很多受到自發性保護的土地常常沒有被正式認可也沒有受到法律的肯認，或者不被認定為國家自然保護地體系的一部分，盡管這些土地符合IUCN自然保護地的定義，其關鍵就在于，這些被私人主體采取“自發性保護”或“輔助性保護”的土地沒有受到政府的肯定與確認。因此，自然保護地公益治理機制中，政府對“私人自然保護地”的確認程序也屬于公益治理機制的內生必備要素。

4.2 自然保護地公益治理機制的層次結構

作為一種治理機制類型的“公益治理”具有豐富的構成要素、承載了具有先進性和開放性的自然資源保護理念，這使得我國自然保護地建設不可能、也沒必要完整平移IUCN規則體系中的公益治理機制，但可以吸收借鑒其中的合理因素，對“公益治理”機制進行本土化改造。基于前述分析，本文建議，中國自然保護地體系建設中的公益治理機制應當包括以下三個層次。

4.2.1 私人主體自愿遵從自然保護地管理目標的制度空間之供給

在IUCN劃分的自然保護地類型及各自對應的治理模式中，公益治理機制之精髓在于土地私權主體在自然保護地的設置與管理中享有自主決策權、管理主導權，機制運行的后果是“自下而上”地設置特定類型的自然保護地。而在我國當前的自然保護地政策體系與法律體系中，以國家公園為主體的自然保護地建設，均源于國家自然資源管理思路下的整體規劃，采取“自上而下”的自然保護地規劃，貫徹分類設置的思路，選取政府主導的整合、歸并與優化路徑，私人主體主要以接受規劃目標和履行義務的身份參與，私人主體發揮主觀能動性、通過限制私權行為維護環境公益的制度空間與通道被嚴重擠壓。

故此，作者認為，《指導意見》提出的探索公益治理機制，對我國自然保護地體系建設的最基本、最有體制觸動性的要求在于，承認并尊重環境風險治理提出的治理范式及治理結構轉型的需求，注重環境風險治理的公私協力進路[18]，通過《自然保護地法》這一自然保護地領域的“基本法”[19]，在其法律基本原則、管理體制和權利義務的制度設計中，為自然保護地公益治理提供一定的制度空間：非政府主體可以自愿選擇將其享有權利（比如集體土地所有權、土地承包經營權、土地經營權）的土地根據一定的標準與條件（比如與國家規劃的自然保護地的地理位置關系等），納入特定的自然保護地類型進行管理，自愿按照該類型自然保護地管理目標承擔環境保護義務、限定自身權利行使行為。因此，自然保護地公益治理機制的中國化，首先是彰顯和落實“公益治理”的機制理念，這一理念的要點在于，應通過各種具體機制與制度設計，為私人主體自愿遵從自然保護地管理目標提供制度空間。

4.2.2 平等協商的程序制度

在一些國家和地區的自然保護地管理實踐中，土地私權主體之所以會自愿遵從管理目標將土地設置為“私有自然保護地”，存在多種原因：①私人主體對土地的尊重、對土地美學價值和生態價值的追求、對環境公益的維護，這是基于利他主義的動機;②企業或社會組織基于社會責任感，對公眾履行環境保護的承諾;③私人主體基于經濟效益的考量，比如有的土地設置為特定類型的自然保護地，可以建設生態旅游項目或狩獵項目，有的可以獲得減免或抵減稅費的政策傾斜，等等。總之，多種原因與動機均可能促成私權主體自愿選擇成為自然保護地的所有者與管理者，但若要使其成為一種常態而非偶發現象，必須受到政府的正視、肯定并提供激勵。經驗證明，政府往往通過與私人主體簽訂協議的方式來進行行為激勵。

在公益治理機制中，私人主體自愿通過限定權利和約束行為的方式設置自然保護地，政府主體則通過提供激勵條件的方式鼓勵并認可私人主體的行為，這需要經過雙方平等協商，進而達成合意、簽訂協議。因此，在公益治理機制中，機制實施的關鍵環節在于其構建平等協商的程序機制，以保障雙方能平等和充分地表達利益訴求、尋求利益疊合。這種平等協商程序制度在我國制度語境中的適用，應當包括以下三個方面的程序機制：

第一，建立自然保護地體系的本質是重構自然資源的保護與管理機制，這并不否定與取代既有的自然資源管理制度。因此，雖然公益治理機制充分尊重與調動私人主體在自然保護地決策與管理中的積極性與主體作用，但這一機制運行的前提是重視其仍是在法治主義的原則和法律規則的指引下運行[20]，政府與私人主體之間在此互動過程中呈現兩個層次的關系：①環境管制關系，即私人主體要履行《環境保護法》等法律法規規定的環境保護義務、遵守環境管理法律制度;②平等協商關系，在私人主體履行環境保護基本義務的基礎上，可以基于各種動機，選擇進一步限定自己的權利、約束自己的自然資源利用行為，與政府簽訂協議或獲得各種激勵條件，此時，政府與私人主體之間的關系轉換為平等關系，政府在此階段為“非權力行政方式”，在法律關系上屬于私法關系，在性質上屬于非權力作用，不以國家權力來單方性地拘束行政相對人[21]，而是實施不具有強制命令性質的非權力作用。政府管理自然保護地體系的目標達成，有賴于政府與私人主體在平等協商程序中進行充分溝通。

第二，私人主體可以根據自身行使土地權利的性質（比如土地集體所有權或者土地承包經營權），自愿選擇將土地納入某一類型的自然保護地管理體系。選擇何種自然保護地類型既取決于不同自然保護地類型的劃分標準與管理制度，也與該地塊所處地理位置直接相關，還取決于不同類型自然保護地管理目標與需求對私權限制與行為約束的程度，這都需要私人主體在與政府及其相關職能部門進行平等溝通協商的基礎上做出抉擇。

第三，自然保護地公益治理機制具有正當性和有效性的前提是，還需要提供一個開放性和包容性的利益表達與溝通協商機制，即提供一個容納私人主體與政府這雙方主體之外的、與該地塊存在利益關聯的第三方主體平等參與的程序機制。

4.2.3 利益衡量導向的實體制度

在世界范圍內，自然保護地公益治理機制主要有以下四種運行方式：①個人土地所有者自愿同意正式保護地的指定，根據政府制定的保育目標和保護地類型保留所有權并行使管理職責;②為保存特定保育價值，個人土地所有者向政府讓渡某些使用私人財產的法定權利，同時保留所有權以及其他兼容的非保育使用的權利（如維持居住）;③非政府組織接受慈善捐款以及募集私人或公共資金為保護而購買土地，或者直接從捐贈者處接受并為保護而管理土地;④盈利性公司為保育而流出、捐贈或直接管理一片區域以建立良好的公共關系，或者作為其他活動的讓步或抵消[22]。

我國的自然保護地治理機制應當以參與主體的利益衡量與均衡為實質目標訴求，構建相關的實體制度，其主要適用于以下幾種情形：①國家劃定的自然保護地的區域范圍內或自然保護地勘界定標后設立界樁和標識牌周邊的集體土地所有權人與政府簽訂協議，雙方協商確定的內容包括：該地塊可以納入的自然保護地類型;集體土地所有權人要承擔的管理目標、自主限制集體土地所有權行使的范圍、方式和程度;國家提供的激勵條件與措施。②參照上述協商框架，國家或集體所有土地的使用權人（建設用地使用權、土地承包經營權、土地經營權、宅基地使用權主體）與政府、利益相關者（比如政府、土地經營權人與集體土地所有權主體）共同協商，約定將土地納入自然保護地管理框架并平等商定多方主體的權利義務。③自然保護地區域內商品林的權利主體通過對商品林中經濟產品的產出與經營的自我限制，以實現自然保護地保護與管理宗旨。④《指導意見》規定了“依法清理整治探礦采礦、水電開發、工業建設等項目，通過分類處置方式有序退出”，適用公益治理機制達致這一治理目標的制度安排可以設定為：第一，為劃定在自然保護地范圍內需要分類處置與退出的探礦采礦、水電開發、工業建設等項目的土地使用權主體與政府平等協商提供制度空間與程序機制;第二，為這些土地使用權人能夠滿足自然保護地管理目標的需求提供多種選擇：基于環境公益的追求、企業聲譽與社會影響力的考量而自愿放棄土地使用權;基于某些喪失的市場價值而協商轉變土地使用權的行使方式（比如，建設項目因為處于自然保護地范圍，實質上加大了經濟收益的獲取成本，可以協商轉換為生態旅游用地等權利實現方式）;獲得更多的其他支持（比如土地置換）或經濟補償而退出自然保護地范圍。

5 結 語

《指導意見》提出探索“公益治理”保護方式，這是我國頂層設計提出的自然保護地的治理機制創新目標。從概念溯源角度考察，“公益治理”移植于《IUCN自然保護地治理指南》，其指稱的是私人土地所有者或控制者為保護自然，認可一定的自然保護地管理目標、自愿將其土地設置為自然保護地的治理機制。以此角度審視，在土地公有的中國適用公益治理機制，既有內生桎梏，也存在一定的適用空間。在《指導意見》提出探索“公益治理”機制的語境下，體制改革的關鍵在于，如何對移植于IUCN的這種自然保護地治理模式實現中國化改造。構建中國化的自然保護地公益治理機制，首先應明晰自然保護地公益治理的構成要素，需要賦予和保障土地私權主體享有決策自主權、創設和實施市場導向原則下的協商性規范、構建政府的確認程序。公益治理機制中國化的關鍵在于根據中國特殊的土地權利結構，構建自然保護地公益治理機制的層次體系：①公益治理是一種治理理念，需要通過《自然保護地法》等立法與政策體系提供私人主體自愿遵從自然保護地管理目標的制度空間;②公益治理以多元主體之間的平等協商程序制度為特色機制;③應當根據我國自然保護地體系中土地和其他自然資源的權利配置與實施狀態，針對性地制定與實施以利益衡量為導向的實體制度體系。

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