構建更加靈活的土地管理政策體系

張乃貴

當下，我國社會主要矛盾發生變化，經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，土地管理體制、理念發生深刻變化。適應這些變化，在更高起點、更高層次、更高目標上推進管理制度改革，增強管理靈活性，對解決市場激勵不足、要素流動不暢等問題，推進自然資源治理體系和治理能力現代化具有重要意義。深入學習領會黨中央、國務院有關精神，加強和改善土地管理制度供給，構建更加靈活的管理政策體系，是擺在面前的重大課題和迫切任務。增強管理的靈活性，做好放活土地要素這篇大文章，根本出路在于深化“放管服”改革，在實踐中徹底破解管理體制機制上的主要問題，創新管理方式和服務方式。

合理劃分土地管理事權。賦予地方更多土地資源配置的自主權。一方面，以國務院下放用地審批權為契機，系統梳理、合理劃分各級政府管理事權，強化省級以上政府的宏觀事務管理;將面向基層、面向市場、量大面廣，地方能夠有效承接的土地資源配置具體事項逐步、逐級下放給地方。另一方面，支持地方政府合理劃分管理事權，并建立政府管理權責清單制度，給予直接管理的市、縣政府相應自主權。目前，浙江已率先出臺《地方政府自然資源管理職責》，明確省、市、縣、鄉四級政府自然資源管理職責，值得借鑒。各地可通過合理劃分各級政府管理事權，建立從中央到鄉（鎮）五級權責清晰、運轉順暢、充滿活力的工作體系，發揮各級政府的積極性。同時，在落實上級文件要求過程中，按照原則性與靈活性相統一、頂層設計與先行先試相協調原則，統籌設計國土空間用途管制制度，系統改革計劃管理、轉用審批等相關制度。

完善土地供應方式和政策，多主體多方式供應土地。一是系統改革供地政策。適應統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、農村集體經營性建設用地入市改革要求，全面評估、總結現有供應政策實施效果、經驗和存在問題，從完善產權制度入手，理清政府與市場關系，系統改革供應政策，進一步完善土地所有者主體的資產處置權。二是鼓勵地方探索和創新供地方式。要鼓勵地方大膽探索新的供地方式，并及時總結經驗，將成熟的做法上升為國家的政策和法規。三是增強供地政策彈性。供地政策應與國家政策相協調，跟上產業政策變化步伐。有的供地方式是法定的，穩定性很強，要以多樣化的方式來補充和調節，以保障發展對用地的需求。供地政策應能夠根據形勢發展和市場變化適時調整，要體現差別化管理的特點，并給地方結合實際，貫徹實施留有余地。要在堅守“三條控制線”、符合土地用途管制和國土空間規劃前提下，給地方更多的自主權和自由度。

打破傳統的管理方式，建立土地要素在城鄉間、區域間合理流動的機制。一是加快建立城鄉統一的建設用地市場制度體系。加快與農村集體經營性建設用地入市的國土空間規劃、交易規則和相關標準制定，營造制度環境。二是建立健全區域空間利用協調機制。建議配合區域協調發展戰略的實施，加快編制區域國土空間規劃，統籌協調區域國土空間利用格局。加強區域土地利用政策的頂層設計和試點，探索建立補充耕地指標、建設用地指標在區域范圍內流轉，產業轉移區域落地等相關制度，推動區域土地要素合理流動、高效利用和市場一體化發展。三是建立區域一體化發展的土地要素指標體系、地價體系、評價體系、統計體系和績效考核體系。

創新服務方式，寓管理于服務之中。要以一流的營商環境為牽引，持續優化政府服務。一是要將管理方式改革與服務方式改革緊密結合起來，寓管理于服務之中;二是要打破行政界限，開展部門聯動;三是要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行土地管理的制度與規則。（作者系自然資源部咨詢研究中心咨詢委員）