城市協同治理的社會組織：結構、機理與增效

趙冬 陳志超

摘 要：創新社會治理方式、提高社會治理水平是新時代中國社會建設的重要內容和歷史使命。社會組織作為城市治理重要主體，其單一的組織結構及個體建構，已經不能滿足現代社會治理的需求。多元化社會建構不僅成為建設良序善治城市的邏輯起點，而且網絡化城市治理組織是黨委領導、政府主導、社會組織引導、公眾參與的系統化有序運行。更為重要的是城市治理社會組織的共同愿景、組織效率、組織間信任度、信息共享程度的運行機理及運行方式，在一定程度上制約著城市協同治理的水平。基于這種認識，提出加強社會組織協同治理體系的系統化建設、主體的專業化調整、治理水平的智能化發展等城市協同治理組織增效的措施。

關鍵詞：城市治理;協同治理;社會組織;運行機理

一、問題提出與文獻簡評

黨的十九大報告指出：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”這為新時代社會治理工作確定了總綱與方向，但在我國社會管理體制日益走向多元治理的社會治理新模式背景下，多元主體雖然認識到社會組織參與治理的重要性，但社會組織參與社會管理仍面臨高成本、低績效與信任危機等多重問題。究其原因，其一，參與城市治理的社會組織處于分散狀態，未能真正形成推進網格化組織治理的新格局;其二，社會組織的法規體系不完善、管理體制不健全，導致社會組織的資源分配差異化程度較高，難以獲得提供高質量產品與服務的資源。那么，在“黨委領導、政府主導、社會組織引導、公眾參與”的基層社會管理格局中，如何理解社會組織的結構與運行機理，如何高效發揮社會組織的功能，是亟待回應的治理實踐問題。

目前，理論界相關研究未給出明確答案，雖然諸多學者認識到城市協同治理的重要性，研究視角從政府治理[1]、社區治理[2]、社區治理的制度環境[3]等城市治理的一元主體逐漸轉向對多元主體協同治理研究，但并沒有真正把握社會組織在協同治理中的作用機制。在中國知網（CNKI）以“協同治理”和“社會組織”為關鍵詞，將檢索期刊的來源類別設定為“CSSCI”進行檢索，僅檢索出19篇文獻（截至2020年11月21日），可以看出，學術界對城市協同治理中社會組織發展的應對研究比較欠缺，僅有研究總體來說呈現出零散的特點。學者基于黨建[4]、城市民族事務治理[5]、霧霾的協同治理[6]、政府購買和能力建設[7]、基層治理的關系運作[8]等研究視角，探討社會組織參與城市治理的內容與方式。綜上所述，學術界對于社會組織的研究主題和角度雖有一定的積累，卻遠遠不能滿足實踐發展的迫切需要。與此同時，社會治理參與主體的多元化需提倡以對話和商談的方式與政府、市場、社會組織和公眾良性互動，以架構多元共治的組織結構，而現有對社會組織的研究過于經驗化，尚未觸及城市協同治理下社會組織增效的深層結構問題與社會組織的運行機理，致使對策建議難以落地，多數研究成果無法直接為實踐所用。特別是在“放管服”改革背景下，多元主體的社會建構作為調和尖銳社會矛盾的關鍵抓手，如何提升社會組織在城市協同治理的治理成效，進一步鞏固改革成果，還需要研究者兼顧理論與現實細致剖析并深入探討。基于此，本文研究將從黨、政府與社會組織協同治理城市的角度，分析社會組織內在邏輯、機理及運行機制，透析尋因三大城市協同治理主體“剛性管控、柔性服務、理性調和”的詰問，明確回應城市協同治理的改進路徑，為多元主體協同治理城市提供具有聯系性和穩定性的組織運行邏輯，以期對社會組織參與城市協同治理的實踐有所裨益。

二、城市協同治理社會組織的結構

1.構成元素：社會組織高效運行的基礎

城市治理是國家治理的縮影[9]，需要多元共治。社會組織是旨在推進國家和社會發展，非營利性的、非政府體系的、具有正式組織形式的組織。固定的組織成員、明確的組織目標、標準的行動規范與清晰的組織結構是構成社會組織的基礎。盡管社會組織間目標各異，但社會組織主要由四項基本元素構成。首先，人是構成組織的主體元素。城市治理必須把保障和實現人的發展置于城市治理的中心位置，社會組織是至少由兩個及以上個體構成的群體。其次，組織目標是組織建立的靈魂。組織成員所從事的組織活動都聚焦于目標，該目標可分為單一目標和多元目標體系。再次，規范是指社會組織應具有以章程形式出現的、固定的規章制度。規則作為社會組織成員進行活動的邊界，推動成員間互動行為的標準化與組織活動的統一性。最后，正式或非正式的組織具備與組織特色相匹配的組織結構。該制度化結構貫穿于組織體系中，以組織目標為導向、以組織規范為前提、以職位分工為依據，解決治理主體單元粗糙的焦點問題。

社會組織的特性是決定其成為城市協同治理主體的內涵坐標。首先，社會組織的非政府性指它并不屬于政府部門或其他附屬機構，在提供產品及服務的過程中自主性較強，成為建構社會民主和法制之間的橋梁，逐漸探索社會民主的發展。其次，社會組織的非營利性指其所從事的活動不以營利為目的，以社會服務為主要宗旨，通過提供公共產品彌補政府失靈和市場失靈的缺陷。再次，社會組織活動是團體性活動，不是分散的個人行為。該組織成員都是自愿地加入組織，在規章制度的約束下自主參與組織活動，組織內部的組織管理過程也稱為自治。

2.組織結構：社會組織高效運行的基石

社會組織作為城市治理的關鍵主體，高效的組織運行需要依托合理的組織結構。其組織結構分為合理劃分組織內部職能部門間功能與成員職位的正式結構，與組織成員自發形成的非正式群體等形式的非正式結構。社會組織的非正式結構是組織成員自發組建的非正式群體及其內涵關系。建立非正式結構原因主要有兩方面：一是組織成員因地緣關系、血緣關系或興趣相投構成的群體;二是成員因工作衍生情感，成員因日常活動增強情感溝通，刺激非正式關系的建立。非正式結構豐富成員間的溝通方式，有利于緩沖正式結構帶來的壓力。但若非正式結構與正式結構的目標相抵觸時，則會帶來負向功能，即正式組織權威性的降低影響正式結構組織目標的張力。社會組織的正式結構是為實現組織目標，形成一套明確的指導組織成員活動的規定、程序和紀律，對職位、職務范圍、職責等進行明確界定。職位與部門兩者的不同組合構成適合各類社會組織高效實現組織目標的不同正式結構，即垂直領導的直線型、專業分工的職能型、兼并垂直領導與專業分工的直線職能型三種形式。城市治理的社會組織結構不是一成不變的，應伴隨城市治理需求開辟城市治理的現代化路徑[10]。而影響組織結構變化的因素多樣，即多變的環境與公信力的提升。馬克思指出“現在的社會不是堅實的結晶體，而是一個能夠變化并且經常處于變化過程中的有機體”[11]。一方面，只有當某種靜態物質因其固定狀態不受其他因素影響，而社會組織的建立與發展作為一種動態演進的狀態，當所處環境發生變化時，社會組織必須根據環境變化適時作出相應的調整與變革。如若社會組織不因環境變化而進行調整，可能會影響社會組織提供公共產品和服務的效率，難以高效滿足城市治理需求。另一方面，社會組織在城市治理過程中占據越來越重要的角色，在出臺地方性立法和政策、建立多樣化公益品牌、整合社會資源等方面都參與城市治理，為提升自身發展需要在功能與規模等方面進行相應改變與調整，形成高度靈活和充滿活力的結構體系。首先，城市治理社會組織以完成任務為導向，將組織關注點從注重過程轉變為關注結果，不再聚焦控制工作過程。同時，完善組織內部監管制度，確保任務過程的合理性，注重事中事后監管以防止事前監管過度而造成組織成員工作積極性降低。可持續發展的社會組織離不開科學合理的人才隊伍建設，要建立健全培訓制度、激勵機制等方式以提升組織成員專業服務水平與整體素質。其次，社會組織結構需利用互聯網技術，確保任務精準地分給散落在各地的社會組織。社會組織內部也應加強網絡的運用，通過互聯網方式交流信息既提升信息傳達速度，又降低信息失真程度，增強上下級間溝通[12]。

3.組織功能：社會組織高效運行的基調

隨著經濟社會的發展，公民因主體性和文化性差異對公共服務的內在意蘊和外在形式趨向多元化。政府在提供公共服務、滿足公共利益時，由于資源的有限性難以滿足全部個體，此時就為社會組織的發展提供機會，各類社會組織依據組織功能提供公共服務，解決公共產品及服務供需極化的問題。首先，政府的資金來源主要依靠稅收的財政收入，因財政支出的限制，難以高效滿足社會需求;而社會組織在動員人力、物力方面具有優勢，是社會服務供給的重要組成部分。發揮社會組織專業性與行業性優勢，依據公民的不同需求提供差異化服務，正向影響多數有關民生的公共領域。其次，社會組織能高效處理重大突發事件。政府以官僚制為主要形式，面對突發事件時往往因不科學、不合理的應急機制影響政府公信力;而社會組織以行動迅速、協調高效的處理方式，有效彌補政府處理應急問題的缺陷，避免陷入“塔西佗陷阱”。因政府行使公權力具有擴張性和侵犯性，所以社會組織應發揮專業化優勢對其進行監督，推進社會民主政治建設及公共利益的實現。根據“經濟人”假設，盡管政府是人格化的組織，但是政府在行使權力時也具有選擇性，不能完全控制其權力擴張。社會組織通過動員民眾參與公共事務來影響決策[13]，增加社會組織成員間凝聚力，增強社會共生共享能力，以塑造平等、民主的政治生活。社會組織可與媒體合作，對政府不合理的違法亂紀行為進行曝光，發揮監督公共權力的重要作用。

隨著市場經濟的發展，生產關系與社會關系越發復雜，政府需要擴大管理規模來進行管理，但擴大政府規模帶來的負面影響不言而喻，因此社會組織需承擔部分政府不該管的事情，推動管理體制的創新[14]。首先，通過政社、政事和政企分開，把政府的部分管理與服務職能交給社會組織，利于政府聚焦于宏觀層面、促進政府體制創新、增強市場競爭力并實現高度社會自治。其次，社會組織在政府“看得見的手”與市場“看不見的手”之間起到杠桿作用。社會組織相較于企業容易獲得政府的信任與合作，協助政府執行其部分職能，及時把握政策動態;社會組織與市場溝通與合作密切，減少政府與市場因溝通不暢導致的摩擦，實現社會穩定與經濟發展。此外，社會組織形成的交往網絡常被看成是政府創新管理體制的載體，在公共服務資金籌集、滿足需求以及激發服務對象潛能方面都有創新之處，為管理體制提供發展動力。

三、城市協同治理社會組織運行的機理

隨著社會環境的變遷與發展，單一向度與單一維度的城市治理難以應對日漸凸顯的社會矛盾，城市治理問題的多樣性離不開多元主體參與，網絡化社會組織的理性協商基于遵循黨委領導、政府主導、社會組織引導的內在邏輯，另需從組織環境、組織內部、組織三個層面剖析多元主體治理結構中社會組織的運行機理，理清城市協同治理的社會組織增效的邏輯主線。

1.城市協同治理社會組織運行的內在邏輯

網絡化的組織結構因具有全方位的互動與覆蓋程度廣泛的特性，逐漸替代“科層制”等封閉式的組織結構成為城市協同治理的基石。多元主體通過參與、協商與談判等方式發揮自身作用以妥善解決城市治理的公共問題。一方面，政府在社會組織提供公共產品與服務的方式及途徑上發揮主導作用，引導與監督社會組織提供滿足人民生活需求同時彌補市場不足的產品及服務。另一方面，社會組織在提供內容與方式上發揮專業化優勢，非政府組織覆蓋面越來越廣，涉及教育、扶貧、衛生等多個領域，它不以追求利益為最終目標而以人道主義和社會福利為職責，不與政府存在上下級關系，具有較強的獨立性。同時，非營利組織、志愿者組織等其他社會組織在經濟等方面提供政府與市場不愿意提供的公共產品與服務，靈活程度與便利度更高。

為解決城市的治理目標多樣化問題，城市治理空間布局網絡化的組織形式正常運行還需政府與社會組織間的有序互動，不能將治理問題都歸責于某類主體，建立統一的組織系統以增強各治理主體之間的互動性、協同主體的價值理性和工具理性。構建互動型的組織結構需要著重考慮以下三個問題：一是我國社會組織雖數量龐大，但其治理意識、自我治理以及解決社會問題的能力仍較弱，需要政府發揮其主導作用，加強建設政府領導力，向基層“放權、放人、放資源”[15];二是社會組織缺乏活力、社會公信力較低等問題導致社會組織與政府間合作互動少，因此需要完善社會組織在治理方面的法律體系，以確保社會組織城市治理的合法地位與治理能力的提升;三是政府與社會組織間應根據自身特色建立常態化的互動機制，例如政府與社會組織合作解決某個社會問題后，兩者間建立常態化的、雙向或多項的互動機制，以確保后續同類問題發生時，各類主體間的配合度和治理經驗持續增強。

2.城市協同治理社會組織運行的機理

網絡化的組織結構作為一個完整的系統，面對城市治理主體的多元性與治理問題的復雜性，城市協同治理社會組織運行結構需要從組織環境、組織內部、組織間三個方面剖析。組織環境表現為城市治理的共同愿景，有利于淡化利益沖突、減少差別化待遇、協調結構化失衡現象，增強公民信任度與凝聚力，為建立和諧的組織環境奠定基礎。組織內部表現為組織效率，利于增加組織工作效能，為建立有序運行的組織奠定基礎。組織間信任程度是組織合作的基石，增強城市治理整體組織的凝聚力;組織間通過網絡管理與聯系其他組織，綜合利用內外部資源為組織自身發展創造機遇，為建立網絡化的組織結構奠定基礎。

（1）城市治理的共同愿景

共同愿景來源且高于個人愿景，是指組織成員在共同的價值觀基礎上組織發展的共同目標。該目標是成員自愿的、并非高施壓下的愿望。共同愿景并非要包括具體的方案或策略，但應該是比較具體的、未來通過努力可以實現的，如城市文化和城市價值觀。廣義的城市文化指人們在城市里創造的物質財富和精神財富的總和，是新時代中國特色社會主義先進文化的組成部分。城市文化因其具有異質性、集聚性、開放性及世俗化的特點，根據自身地域優勢或優秀傳統，滿足城市居民的價值訴求，建立專屬于特定城市的共同愿景。通過城市的文化建設從側面反映城市居民的心理需求與價值取向，使公眾在感知城市文化的過程中達成共同愿景。城市價值觀基于居民個人的價值觀，而城市價值觀的建立與發展對居民個人的價值觀又有一定的影響。構建德法兼濟的城市價值觀需要通過多種載體展現，主要涵蓋制度、城市服務、城市活動以及多元化的社會組織等方面。黨組織、政府組織及社會組織在城市治理的過程中都應建立愿景，始終堅持黨的領導地位，與時俱進，不斷加強黨的思想建設和組織建設，正確處理與政府和社會組織之間的關系;政府組織要發揮主導作用，努力提升國家治理水平和治理能力現代化，建立服務型政府、效能型政府，加強對社會組織的監管;社會組織分為經濟型組織、公益型組織以及專業咨詢型組織，不同類型組織分布在各自的領域內參與城市治理，對共同愿景的建立起到推動作用。

（2）組織效率

組織效率是指組織在單位時間內有效地利用社會資源以滿足社會成員的需求。組織效率主要體現在三個方面，首先，組織架構是組織的程序運轉、部門設立與職能規劃等基本結構，因此組織架構的合理程度直接關聯組織效率的高低。常見的組織架構形式主要有直線制、職能制、直線職能制以及事業部制。因各組織面臨組織環境與組織任務不同，組織間的職能也不盡相同，這就需要不同的組織根據社會環境、組織成員數量、單位任務量、專業化程度等因素，選擇適合組織自身發展的組織架構并清晰界定職位分工，確保組織構架合理化與職責無縫化，防止出現組織內部職責不清、相互扯皮現象。其次，績效考評從組織成員的工作態度、效果及能力等多方面進行綜合評價，能讓成員時刻保持積極的工作態度，充分調動員工積極性與能動性。社會組織參與公共服務的積極性是社會組織內在活力要素被激發后外顯的活力狀態。為考核、改進與提升組織成員工作績效，績效考評需要建立合理有效的考核制度、考核程序與選擇考核方法。績效考評方法與程序的選擇一定要讓組織成員認同，并讓管理人員熟悉操作。最后，規章制度是規范管理與制定規則，保障組織的競爭力與組織管理效率并行增強。規章制度的多數內容都與組織成員相關，因此制定規章制度的關鍵程序是確保規章制度內容的民主性與科學性，防止管理人員獨斷專行。規章制度也是組織進行績效考評時的依據之一，當組織的規章制度較完善并且得到成員認同時，組織成員應當嚴格按照規章制度行事，切實提升組織成員工作的標準化與組織績效。

（3）組織間信任度

組織間信任度是指網絡化的結構內部各個組織間的信任程度，任何組織間的信任程度都是一個不斷積累或是減少的過程，積累組織間信任的主要途徑有以下兩方面。首先，組織間誠信度是指各組織對于兩個及以上組織進行合作前期設定的口頭約定或者書面合同中義務的履行程度，主要可以通過時間與結果優劣這兩個方面來進行判斷，其中時間就是指在規定時間內完成約定的任務，結果優劣就是指任務的完成度與前期約定的內容是否有差距，全面且適當地完成義務，使得組織間乃至有關城市治理的網絡化結構的權益得以實現。其次，組織間親密度主要是指各個組織間溝通與合作的親密程度。當組織間的緊密程度較高時，組織就會加強溝通與合作。例如，因城市治理過程中某些問題對專業要求較高，政府部門在解決該類問題時，需要行業協會等專業化的社會組織提供專業服務，在增強親密程度的同時又加強組織的信任度。親密度也是組織間信任程度的重要體現，組織間的親密程度越高，組織就越容易被對方信任，以此加強合作的機會。但當某些組織過于親密時需要對其加強監督，防止危害組織系統的發展。

（4）組織間信息共享程度

現今互聯網發展迅猛，組織間信息共享主要表現在平臺運用與管理程度。首先，運用共享平臺交流信息。共享平臺因其傳遞信息的廣泛性與快速性，可根據組織間實際需求設置平臺內容。共享平臺在搭建的過程中要考慮到平臺內信息的實用性，按照組織對信息要求進行設置，確保平臺共享信息的有效性。在共享平臺搭建后，還需要讓組織成員掌握并熟練運用平臺，可以通過視頻的方式對組織成員進行培訓，既節省現場培訓成本，又讓組織成員以直觀的方式進行平臺學習。其次，管理信息共享平臺。信息技術作為專業性較強的方式，需要專業的工作人員對信息平臺進行建設與管理。城市治理的組織系統中需要有諸如科協等組織，增強組織協同治理的信息化水平，在整個組織結構共享平臺的建設與調整中發揮自身優勢，根據各組織成員對于信息的需求，適時調整平臺信息的內容。對于信息技術人才的選拔與培訓，不同組織需要根據組織目標與組織發展趨勢自行選擇。最后，組織間合作度對于組織信息共享程度具有直接影響，人是傳遞信息的直接媒介，人與人、人與組織、組織與組織之間的交往都處于信息交流的環境中，因此組織間合作度是衡量組織信息共享的關鍵因素。例如，“放管服”改革以來，我國政府與社會組織加強合作密度，政府將部分職能轉移給社會組織，從直接提供公共服務轉變為購買公共服務，持續提升公共服務供給效率與發展社會組織[16]。

3.城市協同治理社會組織運行的方式

國家治理體系和治理能力的現代化建設必須堅持黨的核心領導地位，城市治理的過程中，要根據社會環境變化，加強各級黨組織的思想和組織建設。首先，發揮黨組織統攬全局的作用。一方面，城市協同治理的過程中要發揮黨組織的領導作用，形成系統化的思想體系，提供多元治理主體思想建設的整體框架，促使治理主體在此基礎上根據組織治理特點形成組織特色文化。另一方面，制定城市治理的遠景目標及框架式的行動戰略，治理的遠景目標為各治理主體在進行治理的過程中提供治理方向，制定行動戰略框架確保組織間有序的協作治理。其次，發揮整合治理資源的作用。治理資源是各治理主體進行城市治理的基礎，政府和社會組織只有合理運用社會資源才能更好地提升治理水平，黨組織根據治理愿景和行動框架科學界定社會資源類別，減少各組織間爭搶資源的行為發生。

為保障網絡化的城市治理組織結構正常運轉，需處理好政府與社會組織高效履職和良性互動關系，城市治理必須發揮政府主導作用。首先，政府作為城市治理的主導組織既要作為，又不能越位、錯位和缺位。傳統的政府管理體制以科層制為核心，主張“包辦一切”，行政成本高、管理效率低下的問題已在各級政府凸顯。政府需要不斷調整行為規范，甚至是價值取向，以謀求在互動關系中獲得主動的態勢和地位。隨著“放管服”改革的不斷發展，簡政放權既提高政府為人民服務的效率，又保障市場經濟的高效運行，政府要發展成服務型、效能型政府已成為當務之急。具體來說，一方面，政府作為公共產品與服務的直接生產者和提供者，需滿足公民的基本公共服務需求。市場經濟下市場主體以追求利益最大化為目標，純公共產品成為市場主體無直接利益可圖的產品，不會選擇提供該產品。為增進社會福利，政府成為純公共產品的提供者。另一方面，政府要承擔起監督與支持社會組織的角色。社會組織因其靈活性與專業性能彌補政府在提供公共產品與服務方面的缺陷。但社會組織數量龐大，需要政府從宏觀角度做好規劃，為社會組織的發展提供政策和財政支持;同時因社會組織具有自主性，政府應做好對社會組織的監管，確保社會組織的有序運行。

近五年來，黨和政府高度重視營商環境的建設，“弱嵌入—強自主”的嵌入式發展是“政社關系”維度下當代中國社會組織發展的方向性模式[17]，社會組織在優化營商環境方面也發揮重要作用。首先，經濟性社會組織有利于提供公共產品與服務。推動行業協會、商會等經濟性的社會組織發展有利于提升城市治理水平。隨著中國經濟體制改革的不斷深入，各類經濟型社會組織不斷增多，公共服務外包已成為服務型政府簡政放權的有效方式之一。政府購買公共服務既滿足公民需求，同時對于社會組織的發展與功能發揮起到了激勵效應，催生了一批與政府購買具有密切聯系的“誘致性社會組織”[18]，從政府、市場和社會三者關系看是一個雙贏的結果。其次，慈善類、志愿服務類等公益性社會組織有利于營造和諧社會環境。印度計劃委員會負責制定政府與慈善組織的合作計劃，每年通過項目采購等方式為慈善組織提供資金支持。在我國，加強慈善專業人才隊伍建設、完善慈善監管系統、優化慈善資源配置、推進慈善組織文化建設成為培育我國慈善組織的重要環節。最后，專業咨詢性社會組織有利于推動信息化技術的發展。社會環境的日益變化影響著公民的價值理性，需要專業性社會組織發揮咨詢作用，提升政府決策效率與公民生活水平。改革開放后，我國開始借鑒國外的咨詢方式，在政府支持下已經形成具有一定規模的科協組織，科協組織在科技轉化成生產力過程中發揮橋梁作用并影響國家體系的建設。

四、城市協同治理社會組織增效的措施

1.協同治理體系的系統化建設

良好的城市協同治理體系未完全建立，首先，社會組織掌握較少的資源。社會組織影響力較小，與黨組織、政府組織相比掌握資源能力較弱。政府向社會組織購買服務的過程中，兩者供需信息不對稱[19]，政府具有更高的選擇權利，因此在合作的過程中雙方處于不平等的地位;當兩個或多個社會組織進行合作時，擁有權利與資源等信息較多的社會組織在治理的過程中就處于優勢地位，在城市治理的過程中承擔較重的任務。其次，政府的慣性思維。蓋伊·彼得斯認為：政府建立一個龐大的機構體系，以共同承擔起管理和營商社會及經濟的責任[20]。傳統的黨政包攬模式將公共產品的生產環節至提供環節等每個環節都歸屬政府的職責，全部公共產品及服務都由政府提供;而現在將社會治理的重心下移，要逐漸發揮各組織在醫療衛生、慈善事業等方面的作用。在城市管理的過程中存在“全能政府”的慣性思維，因此在社會組織進行活動的過程中往往將任務劃歸政府職責內，社會組織能參與服務的事項與范圍非常有限。同時，社會組織存在因資金缺乏或制度阻礙等原因發展緩慢的情況，政府對社會組織的扶持力度也有待提升。

城市治理是無間斷式治理，必須加強社會組織協同治理的統籌協調。首先，明確組織定位與分工。城市治理的有序運行需要組織各司其職，這就需要在對協同治理進行頂層設計時轉變政府傳統的單中心管控模式，調整、變革政府與社會組織等治理主體間的權力結構。“互聯網+”的發展要求多元主體在職責分明的基礎上形成協同治理機制，明確各級各類組織分工與定位，調動、綜合所有資源按需分配給各類組織，確保資源分配的合理性與組織間的協作程度，增強協同成熟度[21]。其次，建立完善的法律法規制度。城市協同治理為避免政策法規碎片化需運用法制，需要制定與社會組織自律發展的配套法律制度，完善政府扶持、監督以及社會組織自我監督機制，逐漸從“掌控型監管”轉型為“合規性監管”[22]。在政府購買社會組織服務時建立雙向監督機制，維護好政府與社會組織的正當權益。最后，扶持社會組織。社會組織的非營利性導致社會組織在運行的過程中可能會出現資金短缺的情況，因此政府應通過為社會組織的發展設立專項資金、加強與社會組織合作、減少稅收等多種扶持措施，提升其公共服務能力與水平。同時，社會組織能從多方面了解公眾的不同需求，政府應鼓勵其開展個性化服務，滿足公眾的特定需求，建設類別多樣、凸顯特色以及效果顯著的社會組織結構。

2.協同治理主體的專業化調整

新一輪信息技術革命的出現為城市治理開辟出一條道路，建設智慧城市要求社會組織增強科學性與精準性。組織的建立與發展離不開專業的高素質人才，而目前各種治理主體隊伍存在“空心化”現象，缺少專業化人才，該現象在社會組織中尤為突出。一方面，社會組織行業中存在分化現象，在傳統行業中社會組織的數量較多，而在新型行業中社會組織數量卻較少;另一方面，社會組織的參與主體多為老少群體，中青年自主參與熱情不高，面臨組織結構不均衡的問題。社會組織因非營利性、志愿性等特點，對于社會組織成員準入問題尚未進行全面考慮，在薪酬與福利方面與有較強吸引力的企業相比處于劣勢地位。同時，在黨、政府與社會組織中，老齡化問題嚴重阻礙整體治理水平提升，選拔專業化人才的機會較少。同時，組織內部老成員缺乏有效培訓也是治理能力較低的影響因素之一。

城市治理服務水平的提升與科學高效的人才隊伍建設有著密切聯系。城市治理需要對不斷壯大的治理主體進行統籌，建立具有吸引力的薪酬與福利體系，健全組織成員的培訓機制，為成員的晉升建立合理的流動渠道、適當的激勵制度，全面提升人才隊伍的素質。首先，合理挑選人才。一方面，建立組織人才庫，將表現突出、能力較強的成員納入人才庫，為組織人才選拔打好基礎。另一方面，實行科學的人才選拔機制，按照職位要求選擇合適的候選人。利用報紙、網絡等媒介開展多元化宣傳活動，提升社會組織的影響力，吸引更多優秀人才成為城市治理的主體。其次，完善培訓制度。對于組織成員的培訓要建立長效的培訓機制，根據成員需求提供有針對性的培訓。培訓方式需要根據情況進行選擇，例如，當培訓對象較多、培訓時間不方便協調時，可以利用錄制視頻等現代媒介進行培訓;當培訓內容較為復雜和專業性較強時，可以選擇實際操作與現場指導的方式進行培訓。最后，樹立先進典型組織。通過媒體宣傳、現場交流先進經驗等方式，加大培養不同組織類別的先進典型，發揮模范帶頭作用，激勵社會組織發展積極性。

3.協同治理水平的智能化發展

隨著城市化的爆發式發展，城市人口的高度聚集，伴隨著城市居民利益格局不斷分化和城市公共服務亟待增加，要求城市協作治理改變傳統的治理方式。首先，共享信息的觀念薄弱。城市治理的協同主體力度逐漸增加，但主體間缺乏統一的共享觀念，自我保護的觀念仍植根于治理主體心中，協作主體對城市治理的信任程度仍然較低。政府在城市治理的過程中較多占用市場和社會組織的資源，提升公共產品的供給，而忽略了市場和社會組織的利益;而市場和社會組織在治理過程中因組織發展需要增強競爭力，未能積極地參與信息資源共享。其次，缺乏共享平臺。黨組織、政府、市場以及其他社會組織在進行城市協作治理的過程中，受制于地域原因以及原有的獨立平臺系統，缺乏統一的信息共享平臺，導致組織間資源與信息流通程度低。例如，政府整合多主體在城市治理過程中所掌握的資源與信息數量以及向市場與社會組織分配與調動資源時，城市治理的范圍與質量、城市資源共享的廣度與深度都嚴重影響資料收集、調動的效率，進而致使治理主體的合作程度較低。

智慧城市作為城市發展的重要概念，其概念是與移動互聯網與物聯網技術緊密結合在一起的[23]。增強信息共享能力，除了智慧城市的建立，還需要以治理主體的共享觀念和共享平臺建設為切入點，運用新技術手段將公民、信息和城市等元素相連，向各級政府及社會組織傳遞有效信息。首先，增強共享意愿。樹立正確的共享理念是影響協同治理組織進行信息共享的關鍵環節。協作治理主體應該意識到資源共享在城市治理的過程中具有重要價值，資源共享利于主體間整合各種優質資源，提升城市治理水平與治理能力。在城市協作治理中，政府既要主動參與到治理過程中，還需為市場及社會組織在法規政策與資金等方面提供支持;市場及社會組織要不斷提升信息共享的意識，由被動適應轉向主動參與城市治理資源分享的過程。其次，建立信息共享平臺。信息公開是城市協作治理中各主體合作的基礎，完備的信息交流平臺能將協作主體資源在平臺上進行展示，保障資源共享程度與城市協作治理效率。信息共享平臺的建立需要發揮政府的主導作用，由專業化的社會組織提供技術支撐與人才支持[24]，確保平臺建設的合理性與科學性。該信息平臺能夠快速展示與城市治理相關的信息，即政府除需保密事項外，城市治理的規劃以及具體內容都需要及時公布，而各級政府及社會組織要學會運用該平臺，主動在平臺公布人力與城市治理進展等狀況[25]，構建公開透明的信息共享機制，增強城市治理的能力，實現全景式城市智慧服務。

五、結論與討論

通過上述關于城市協同治理下社會組織結構和運行機理的探討與分析，可以得出如下結論：其一，社會組織參與城市治理的意識明顯增強，但現階段社會組織面臨組織內部結構調節與適應問題。在城市協同治理的背景下，如何調整其組織內部結構，以確保社會組織個體的有序發展與增強城市治理效果。其二，黨和政府肯定了社會組織在城市協同治理中的作用，但對社會組織參與城市治理的支持度需進一步加強。在多元主體協同治理的過程中，由于傳統的黨政包攬模式導致社會組織的職能不明確、資源獲取不及時、協調問題困難等問題，阻礙社會組織最大限度地發揮城市治理水平。有鑒于此，城市協同治理的社會組織增效，尤其需要做到：第一，從理論層面對社會組織的結構與組織環境、組織內部、組織間的運行機理進行闡述，澄清城市協同治理社會組織自身的模糊認知與理論誤區;第二，從實踐層面對當前社會組織參與城市治理的探索加以總結與反思，既肯定成績又正視問題，發揮其專業性與行業性優勢，調和公共產品及服務的供需極化問題，推進社會民主政治建設的進程;第三，從相互促動的角度把握社會組織自身發展與網絡化組織結構建立的關系，既要在黨委領導、政府主導下，建立網絡化的社會組織結構，推動城市治理的系統化、專業化、智能化，又要以治理水平的提升帶動社會組織自身的發展，突破組織改革的阻力與困境，夯實社會組織協同治理的基礎。

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Abstract：Innovating and improving social governance is an important contents and historical missions of Chinas social construction in the new era.As an important subject of urban governance，Social organizations single structure and individual construction can no longer meet the needs of modern social governance.The construction of pluralistic society has not only become the logical start of building an outstanding order and outstanding governance city，but also the networked urban governance organization is systematic and orderly operation of party committee leadership，government leadership，social organization guidance，public participation.More importantly，the common vision，organizational efficiency，inter-organizational trust，the mechanism and operation mode of information sharing of urban governance social organization restrict the level of urban collaborative governance.Based on this cognition，this paper puts forward some measures to enhance the efficiency of urban collaborative governance organization，such as strengthening the systematic construction of social organization collaborative governance system，the professional adjustment of the social organization and the intelligent development of governance level.

Keywords：Urban Governance;Collaborative Governance;Social Organization;Operation Mechanism

（責任編輯 方 卿）