國有企業技術改造項目政府協調問題研究與分析

摘要：國有煤化工企業，尤其是央企，在生產過程中為擴大產品規模，提高生產力水平，解決環保和節能方面的問題，都會進行改擴建等技術改造項目。在改造項目開工管理環節需要進一步研究和分析，找出問題點，從而進一步同政府協調，解決國有企業建設的合規問題。

關鍵詞：國有企業;技術改造;開工管理;施工許可;研究分析

企業改造活動，都會面臨開工報告的審批事項，無論是政府審批還是企業自行審批，都會有相關的管理活動，從而保障建設項目開工條件獲得審批。為了明確開工管理的過程，國務院辦公廳辦公廳以國辦發〔2007〕64號發布《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》，進一步明確了新開工項目的管理要求，各地方政府也制訂了針對性的管理辦法。關于企業管理的建設項目如何進行開工，各企業紛紛出臺了相關的管理制度，規范各企業的管理活動。在執行的過程中，存在一些問題需要進一步研究和分析。

1 問題研究與分析

1.1 開工管理與施工許可問題分析

（1）在國發〔2004〕20號《國務院關于投資體制改革的決定》（以下簡稱決定）中明確了核準制建設項目的政府和企業職責，“企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序”，備案制建設項目沒有明確描述，按照管理層級，也適用于核準制的管理要求。在《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》中又進一步要求“建筑工程開工前，建設單位依照建筑法的有關規定，已經取得施工許可證或者開工報告等”。根據《決定》中的描述，不再經過開工報告的程序沒有明確，相關政策沒有對企業批準的開工報告進行說明，也沒有賦予相應的有效地位，無法獲得地方政府的完全認可。筆者查閱中國石化、中國石油等中央企業，這些企業出臺了企業開工報告的相關制度，明確了旗下公司建設項目開工報告申請和審批的流程，完全是參照國家規定進行的，同開工報告和施工許可的要求基本一致。

（2）國有煤化工企業的改造工程，有單項工程，也有分部分項工程，一個工程中含有化工工藝裝置及配套的建筑工程，也可能是小型獨立的工程。對于煤化工企業建設活動和配套的建筑活動是否辦理施工許可，沒有明確的解讀性文件。按照《建筑法》及《建筑工程施工許可管理辦法》，“建筑面積工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證”。同時明確“按照國務院規定的權限和程序批準開工報告的建筑工程，不再領取施工許可證”。筆者查詢國家相關規范，根據《決定》企業投資的這些行為應該屬于該決定的管理范圍，適用“國務院規定的權限和程序批準開工報告的建筑工程”的政策依據，但是就開工報告的程序目前沒有相關的政策。國務院安全生產委員會辦公室安委辦函【2006】45號明確的房屋建筑及市政工程范圍中沒有對石油化工、煤化工企業等類似工程是否全部按47-50大類中明確界定。例如：某企業進行電力配套系統改造，涉及的脫硫脫硝系統建設及配電室建筑，配電室的建設是否屬于上述范圍，有待商榷。

（3）涉及建筑法規定的房屋建筑及市政工程，不同的規定有較多的解釋，總體上看是想通過建筑工程管理的要求涵蓋全部的建設工程管理，即有建筑工程就適用建筑法及管理辦法，應辦理施工許可證，在實施細節上需要進一步清晰。2018年政府職能調整后，建筑施工許可同消防監督同時劃歸政府建設部門管理，將建筑施工許可同消防備案與消防驗收掛鉤，沒有施工許可證無法辦理消防手續，這一要求更加具體。

（4）建筑工程施工許可證是針對建筑工程特有的許可制度，不存在建設工程施工許可證，很多地方還存在誤區，認為只要是建設活動，都需要施工許可證，需要進一步明確和規定。

1.2 施工許可延續問題分析

（1）2019年修訂的《建設工程質量管理條例》：施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門、國務院其他有關部門制定。施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。2017年內蒙古自治區人民政府令228號《內蒙古自治區石油和化工建設工程質量監督管理辦法》石化工程建設單位應當將石化建筑和安裝工程的施工圖設計文件報自治區石油化工建設工程質量監督機構審查。施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。從228號令中我們可以看出兩層意識，一是施工圖紙需要報質量監督機構進行審查，二是施工圖紙需要審查批準。結合《建設工程質量管理條例》不難看出，施工的圖紙的管理重點強調審查批準，審查不是最終結果。國家從房屋建筑和市政工程出臺了詳細的施工圖紙審查辦法，明確由審圖機構進行施工圖紙的審查，其他的建設工程沒有明確。

（2）《建設工程質量管理條例》2017年國務院令687號已經將“第十一條建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門審查。施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門、國務院其他有關部門制定”修改為：“施工圖設計文件審查的具體辦法，由國務院建設行政主管部門、國務院其他有關部門制定”取消了“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門審查”，意味著施工圖審查不再是建設程序中的強制性要求。因此，企業的施工圖紙審查，只要是質量監督機構參加審查即可滿足要求。

（3）施工圖紙審查批準。《建設工程質量管理條例》明確規定：建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位依法對建設工程質量負責。這也明確了各個方面對工程建設的責任。參加各方依法進行相關管理活動，參照《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》“施工圖未經審查合格的，不得使用”規定，施工圖紙審查是符合相關規范并合格。做為企業投資行為，本著“誰投資、誰負責”的管理要求，依法享有批準的權利。

（4）對于工業企業來看，尤其是石油化工、煤化工等高溫高壓易燃易爆裝置中的建筑工程，更多的體現在行業特點中，這和民用建筑有著本質的不同，在具體的執行標準上同國家標準相比，更加有針對性，更加嚴格。以中國石油化工集團公司為例，出臺多項設計規定并以國標等方式發布，在滿足消防法的前提下，增加了行業的特點，更加適合石油化工、煤化工企業的建設。

1.3 質量監督管理問題分析

（1）內蒙古自治區人民政府令第228號，《內蒙古自治區石油和化工建設工程質量監督管理辦法》“第二條，自治區行政區域內從事石化工程新建、擴建、改建活動以及對石化工程質量實施監督管理，使用本辦法”。“第四條 石化工程包括生產界區內的建設工程、配套工程和附屬工程。自治區質量技術監督部門負責全區石化工程質量監督管理工作，其所屬的自治區石油化工建設工程質量監督機構具體負責全區石化工程質量監督管理工作”。理論上內蒙古自治區范圍內煤制油煤化工也參照此辦法執行。同時要求“石化工程開工前，石化工程建設單位應當到自治區石油化工建設工程質量監督機構辦理工程質量監督手續”。

（2）建設工程質量管理條例2019年4月23日《國務院關于修改部分行政法規的決定》第二次修訂）。“縣級以上人民政府建設行政主管部門和其他有關部門應當加強對建設工程質量的監督管理”。從行業上來看，煤炭工業建設工程質量監督總站是煤炭行業質量監督的管理機構。一個前身是自治區石油化學工業廳，一個前身是煤炭工業部煤炭基本建設管理協會，都是具有法律授權的質量監督機構。煤炭工業建設工程質量監督總站批準成立的涵蓋煤化工企業的質量監督站，通過培訓人員，實施所屬領域的質量監督工作，符合法定程序進行的質量監督。

2 問題解決方式探討

十八大以來，全國上下貫徹習總書記新時代中國特色社會主義思想，強化依法治國，各級政府和企業都在朝這方面付諸行動。國有企業，尤其是央企，更是走在各企業前列，履行黨中央、國務院對國有企業要求，加大建立現代企業制度，更加注重合規合法的經營，包括工程建設方面。石油化工、煤化工企業為擴大生產規模，提升安全環保管理水平等進行的技術改造，同涉及民用建筑工程等建設項目有著顯著的特點，更加注重符合行業的特點。國有企業需要更好的屬地政府機關進行溝通，匯報，就面臨的問題進行探討，確保建設過程合規合法，減少由于協調手續的滯后，影響總體經濟效益和社會效益。

2.1 國有企業針對不同的技術改造項目，應當及時同當地發展改革部門、工業和信息化部門、規劃部門、住房和城鄉建設部門進行對接，在現有的規章制度條件下，探討研究具體解決方案。

2.2 建議政府部門，結合各個企業行業的特點，根據國家民法典、法律法規、政府條件及管理辦法，完善實施細則，根據行業和企業特點，實現一行業一辦法，指導和協助企業快速發展。各個企業迫切需要政府給與各方面的支持與幫助。

（1）建議根據建設工程的特點，進一步明確開工報告和施工許可的范圍，結合《決定》確定石油化工、煤化工等大型國有企業、尤其是中央企業行業歸屬，實施行業專業化管理。明確相關企業集團開工報告的效力，實現一個工程一個審批事項，避免多頭審批，提高效率。重復體現政府監督，行業監管，充分發揮企業的投資主體責任。

（2）從內蒙古自治區來看，政府對于施工許可證的辦理提升了很多，制訂了新的施工許可證的管理辦法，同時實現了電子施工許可證的辦理，政府的效能大大提升，但是在辦理施工許可證方案界限不是很清晰，尤其是化工企業，涉及住房及城鄉建設部門管理企業工程建設，都是按房屋及市政工程的模式進行管理。內蒙古自治區近幾年制訂了《內蒙古自治區工程建設項目審批制度改革工作實施方案》任務分解表，提出了具體的任務和時間點，很大程度上分解了前面提到的問題，希望能夠將上述內容盡快落實，指導各級單位和企業管理活動。

（3）針對上述施工圖審查過程的問題，還是存在一些溝通和銜接的問題。地方政策應該同國家政策、行業特點充分結合，制訂行之有效的方案。例如：在煤炭工業及其衍生行業，明顯可以兩種不同的質量監督實體，都有監督的職責。相關部門應研究如何解讀上述問題，如何銜接互補，提高執行效率。針對消防圖紙的審查問題，內部省份石油化工行業較為成熟，審查的單位或機構較為充分。做為建設管理部門，應重點管控不同企業審圖的需要，制訂審圖單位或機構的資質要求，不建議限制審查的壁壘，更多的交給企業去執行。

3 結語

內蒙古自治區過去石油化工項目較少，隨著現代煤化工的興起，以煤為原料的煤化工、石油化工行業如雨后春筍，蓬勃發展，尤其是以鄂爾多斯市為代表的地區。隨著這些行業的興起，勢必對傳統的管理形成一定的沖擊。一些文獻也提出，目前的建設工程和建筑工程管理概念上不是很清晰，用住房和城鄉建設的規范管理其他的建設工程還存在欠缺，如何形成統一協調的管理關系，進一步發揮政府的監管和企業的投資主體責任需要更深層次的研究。

參考文獻

[1] 《國務院關于投資體制改革的決定》國發〔2004〕20號發布及政府核準的投資項目目錄（國發〔2016〕72號）。

作者簡介：耿永凱，（1975-），男，河北保定人，漢，本科，工程師，主要從事煤化工工程建設管理研究。