政策工具視角下農民工職業教育與培訓政策文本研究

譙欣怡，張玲玲

(廣西大學 公共管理學院，南寧 530004)

一、問題的提出

隨著我國工業化和城鎮化的不斷發展，農民工群體逐漸成為產業工人的重要來源。2019年我國農民工總量超過2.9億人，比上年增長0.8%，[1]成為勞動力市場的主力軍。但是我國農民工具有總量大、受教育程度不高、就業穩定性差等特點，對我國經濟轉型和產業結構升級產生了很大的阻礙，為此國家出臺了一系列政策來提升農民工的學歷與專業技能。

從現有研究看，學者對農民工職業教育與培訓的研究多集中在三個方面：一是農民工職業教育與培訓的重要性；二是農民工職業教育與培訓的現狀、存在問題及改進策略；三是農民工職業教育與培訓的需求和影響因素。這些成果為我們研究農民工職業教育與培訓提供了理論和實踐支撐，但存在的不足是對農民工職業教育與培訓政策文本的研究十分少見，僅有馬金平等[2]梳理了農民工職業教育與培訓政策演變歷程；李萍[3]從農民工的再就業狀況和職業適應能力兩個維度論證了農民工職業教育與培訓政策的實施效果。這些研究都沒有從政策工具的視角對農民工職業教育與培訓政策文本進行深入分析，進而發現政策制定存在的問題。鑒于此,本文從政策工具的視角，采用內容分析法，對國家層面頒布的農民工職業教育與培訓政策文本進行收集、梳理、編碼和分析，以期為農民工職業教育與培訓后續政策的調整和優化提供參考和借鑒。

二、分析框架

(一)X維度:政策工具

政策工具的合理選擇和使用對政策目標的有效實現起著至關重要的作用。國內外眾多學者對政策工具進行了較為深入的研究，并依據不同的標準將政策工具劃分為多種類型。[4]本文認為農民工職業教育與培訓問題的關鍵在于供給與需求的矛盾，因此借鑒R.Rothwell和W.Zegveld對政策工具的分類方法，將政策工具劃分為供給型、環境型和需求型三大類。其中，供給型政策工具對農民工職業教育與培訓有直接的推動作用；需求型政策工具對農民工職業教育與培訓有直接的拉動作用；而環境型政策工具對農民工職業教育與培訓有著間接的影響作用(如圖1所示)。

1.供給型政策工具

供給型政策工具主要表現為政策對農民工職業教育與培訓的推動力，指政府通過對人才、資金、技術和基礎設施等方面提供支持，完善農民工職業教育與培訓的供給要素，為農民工職業教育與培訓提供更為全面的資源保障。供給型政策工具可細分為資金投入、人才培養、師資建設、整合資源、科技信息支持、基礎設施建設。

2.環境型政策工具

環境型政策工具主要表現為政策對農民工職業教育與培訓的影響力，指政府通過金融、稅收、法規管制等為農民工職業教育與培訓營造有利的外界環境，間接影響并提升農民工職業教育與培訓效果。環境型政策工具可細分為目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制、策略性措施。

3.需求型政策工具

調到省城工作，先是租房子；房子小，我和書同房，衣物家什可以削減，書卻一本都不能扔掉。等終于有了大房子，書房足夠大，一壁書柜也很是氣派。這才擁有真正意義的書房。坐擁書城，飲茶誦讀，翛然自得，看窗外明月皎潔，清風徐徐，疏影搖動，自謂“羲皇上人”。

需求型政策工具主要表現為政策對農民工職業教育與培訓的拉動力，指政府通過采購、外包、補貼等措施，盤活市場資源，減少市場的不穩定性，進而拉動和擴大農民工職業教育與培訓市場的發展。需求型政策工具可細分為財政補貼、政府采購和海外交流。

(二)Y維度:政策發展過程

20世紀80年代我國才開始頒布有關農民工職業教育與培訓的政策，但是數量很少。直到21世紀之后，隨著國家經濟快速發展和產業結構升級，農民工職業技能欠缺矛盾凸顯，才逐步出臺了一系列相關政策，并把農民工職業教育與培訓納入了國家現代職業教育體系。因此，本文以《2003—2010年全國農民工培訓規劃》和2010年中央一號文件首次提出“新生代農民工”這一概念為標志，將我國農民工職業教育與培訓政策發展劃分為三個階段，即探索階段(1988—2002年)、發展階段(2003—2009年)和深化階段(2010年至今)(具體每個階段的政策文本見表1)。本文以上述三個階段作為分析框架的Y維度，探究農民工職業教育與培訓政策工具使用情況的演變歷程。

(三)農民工職業教育與培訓政策二維分析框架

通過對政策工具和農民工職業教育與培訓發展過程兩個維度進行歸納和整理，最終形成了農民工職業教育與培訓政策的二維分析框架圖(如圖2所示)。

三、政策文本選擇與編碼

(一)政策文本選擇

本研究對農民工職業教育與培訓政策文本進行了全面收集，數據來源于中央各部委網站、北大法寶數據庫和北大法意數據庫。鑒于農民工職業教育與培訓政策文本數量較多以及相關政策分散于其他政策之中，為確保選取的政策文本的準確性和代表性，本文按照以下原則對政策文本進行篩選:一是發文單位為國務院各部委及直屬機構；二是政策文本內容與農民工職業教育與培訓密切相關；三是政策文本的類型主要為通知、規劃、辦法、意見等，不包括有關工作報告、會議記錄等。本文最終選取了32份政策文件，如表1所示。

表1 農民工職業教育與培訓政策文本列表

(二)政策文本編碼

Nvivo質性分析軟件具有強大的編碼、查詢和分類功能，為研究者分析政策文本、訪談記錄等提供了很大的便利性，目前被學術界廣泛認可和使用。本文將32份政策文本導入Nvivo軟件中，基于已構建的二維分析框架，對所有政策文本中與“農民工職業教育與培訓”相關內容進行編碼，以政策工具為節點，最終形成了14個節點、415個參考點(1次編碼形成一個參考點)，編碼示例如表2所示。

表2 農民工職業教育與培訓政策文本編碼示例

四、政策文本分析

依據農民工職業教育與培訓政策二維分析框架，最終經過數據統計形成農民工職業教育與培訓政策工具分布統計表(如表3所示)。

表3 農民工職業教育與培訓政策工具分布統計表

(一)X維度分析

根據表3的統計結果顯示，我國農民工職業教育與培訓政策綜合運用供給型、 環境型和需求型三種政策工具，全方位支持和激勵農民工職業教育與培訓的發展。但是，以上三種政策工具的使用情況存在顯著的差異性：環境型政策工具使用最為頻繁，共234次，占比為56.25%；供給型政策工具使用次之，共155次，占比為37.25%；需求型政策工具使用比例最低，共27次，僅占6.5%。這表明政府傾向于采用間接滲透的環境型政策工具，通過對市場環境的宏觀調控來減少市場的不確定性，以外部影響力來促進農民工職業教育與培訓的有效發展。而政府對供給型政策工具和需求型政策工具使用不足，尤其是需求型政策工具更是沒有受到足夠重視，可見政府對農民工職業教育與培訓政策工具的選擇具有一定的偏向性。每種政策工具內部結構也存在差異，具體分析如下：

環境型政策工具使用比例為56.25%，超過一半，使用過溢。環境型政策工具中各個子政策工具使用也存在不均衡。其中，法規管制使用次數最多，共計103次，表明政府更傾向于利用行政權力進行直接干預，通過規范、強制監督相關主體的行為以及各類資源的使用，促進農民工職業教育與培訓的發展。如《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》指出：“對有虛報、套取、私分、截留、挪用培訓補貼資金等行為的單位和個人，要根據有關規定嚴肅查處，并按照誰審批誰負責的原則，追究相關單位和人員的責任。”法規管制的頻繁使用，一方面體現出農民工職業教育與培訓環境建設和維護的必要性和急切性；另一方面，法規管制因具有高效快捷的獨特優勢，為農民工職業教育與培訓成果有效實現提供了保障，進而受到政策制定者青睞。環境型政策工具中策略性措施使用次之，共計72次，表明政府希望通過宣傳、政策支持等具體舉措引導農民工職業教育與培訓的實施。如《農村勞動力轉移培訓計劃》指出:“加大宣傳力度，營造重視農民工培訓的良好環境。”由于環境復雜多變，策略性措施將會一直處于重要位置。環境型政策工具中目標規劃使用49次，表明政府通過總體布局、統籌規劃引領農民工職業教育與培訓的發展方向。值得注意的是，環境型政策工具中金融支持和稅收優惠使用次數較其他政策工具相差極為懸殊，分別為8次和2次，表明政府對金融支持和稅收優惠重視不夠，但這兩類政策工具對激活市場活力，激發培訓機構、職業院校、企業和社會力量參與農民工職業教育與培訓的熱情有著重要作用，在以后的政策制定中應加以重視。

2.供給型政策工具使用不足

供給型政策工具使用比例為37.25%，整體上使用不足。具體內部各子政策工具使用情況是，人才培養和整合資源出現次數比較多，分別是40次和36次。農民工作為勞動力市場的重要主體，其能力的高低對推進工業化、城市化等國家戰略有著關鍵的作用。為此，政府對農民工培養給予較多的關注是值得肯定的。供給型政策工具中科技信息支持使用28次，科技信息發展為推動農民工職業教育與培訓帶來了極大便利性，如建立勞動力數據庫、借助廣播電視和遠程教育現代化手段對農民工進行技能等基本知識培訓，這都大大提高了農民工職業教育與培訓的效率。供給型政策工具中基礎設施建設和資金投入使用次數相對較少，分別為23次和19次，這表明政府對農民工職業教育與培訓的資金投入依然不足，基礎設施建設方面也相對薄弱。供給型政策工具中師資建設使用次數最少，僅為9次。很多培訓機構都反應師資不足是影響培訓的關鍵因素，因此政府應對此給予相應的關注。

3.需求型政策工具使用缺位

需求型政策工具使用比例僅為6.5%，使用嚴重不足。其中各子政策工具使用情況是，財政補貼使用16次，政府購買使用9次，海外交流使用2次。財政補貼主要通過價格補貼減輕農民工經濟負擔，吸引農民工參與職業教育與培訓。如《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出“對參加培訓的農民工給予適當的培訓費補貼”。政府購買主要體現在依托各類教育培訓機構，采取政府購買的方式，對農民工進行職業教育與培訓，使其具備一定的技術能力。海外交流是我國農民工職業教育與培訓工作“走出去”和“引進來”的重要途徑，如《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》指出：“學習借鑒國外農村勞動力轉移就業培訓和移民培訓的有益經驗，開展農民工培訓工作領域的國際合作與交流。”由此表明，需求型政策工具較供給型和環境型政策工具有著更為直接和更強的拉動作用，它的嚴重缺位暴露出市場機制在農民工職業教育與培訓發展中的欠缺，也表明社會力量參與農民工培訓的積極性不高，因此政府亟待加強需求型政策工具的使用，以拉動農民工職業教育與培訓的發展。

(二)Y維度分析

依據表3所示，我國農民工職業教育與培訓政策工具在不同的發展階段存在明顯的差異性：探索階段政策工具使用比例為8.42%，其中金融支持、稅收優惠、財政補貼、政府購買、海外發展使用次數為0；發展階段政策工具使用比例為39.42%，其中海外交流使用次數為0；深化階段政策工具使用比例為52.16%，所有政策工具全部使用。這表明我國農民工職業教育與培訓政策在發展過程中，政策數量逐步增加，政策工具使用逐步豐富和完善。從縱向來看，在三個階段，政策工具的選擇存在一定的差異。其中，在探索階段主要以環境型政策工具為主，供給型政策工具次之，需求型政策工具未得到體現。這一階段，我國農民工職業教育與培訓開始受到社會關注，其發展具有很大的不確定性，需要政府通過環境塑造和行政干預來規范和引導其發展，但是政策工具使用數量和種類較少，且未能在需求型政策工具方面給予一定的支持。在發展階段，仍以環境型政策工具為主，政策工具的種類和數量明顯增加，需求性政策工具開始使用。這一階段，政府開始重視農民工職業教育與培訓、農村勞動力轉移、城鎮化建設以及金融危機等現實問題，政府需要通過社會各界力量參與農民工職業教育與培訓來提升農民工的技術能力，促進農民工就業和流動。在深化階段，政策工具逐漸完善，環境型政策工具和供給型政策工具使用趨于接近，需求型政策工具使用明顯增多。這表明我國在農民工職業教育與培訓發展期間，不斷調整和優化各種資源以及政策工具的合理使用。從橫向來看，各類型工具中的子政策工具使用次數的增幅有差異，如法規管制、策略性措施和人才培養增幅最為顯著，表明政府偏向采用行政手段來加強農民工人才的培養；金融支持、稅收優惠、師資建設、政府購買和海外交流增幅不顯著，表明政府在這些方面沒有給予相應的重視，以后在政策制定中應有所加強。

五、結論與建議

(一)結論

1.農民工職業教育與培訓政策工具使用具有顯著的非均衡性

我國農民工職業教育與培訓政策工具使用具有明顯的非均衡性特征，主要表現在兩個方面：一是政策工具整體結構非均衡化。具體表現為環境型政策工具使用過溢，供給型政策工具使用不足，需求型政策工具使用缺位。二是政策工具內部使用結構非均衡化。具體表現為環境型政策工具中主要以法規管制和策略性措施為主，而對金融支持和稅收優惠政策工具使用較少；供給型政策工具中以人才培養和整合資源為主，而對師資建設政策工具使用較少。

2.農民工職業教育與培訓政策工具的使用逐步豐富和完善，且呈現出階段性特征

從三個階段來看，我國農民工職業教育與培訓政策工具的使用在逐步豐富和完善。從三種政策工具的子政策工具來看，各子政策工具使用頻次均呈現出逐步增加，但增幅有差異。其中，法規管制、策略性措施和人才培養增幅最為顯著，金融支持、稅收優惠、師資建設、政府購買和海外交流增幅不顯著。

(二)建議

1.降低環境型政策工具的使用，并合理優化其內部結構

環境型政策工具的使用和完善為農民工職業教育與培訓發展提供了良好的生存環境和法規保障，但使用過多必然導致供給型和需求型政策工具使用不足，進而無法通過推力和拉力來促進農民工職業教育與培訓的有效發展。因此，為了避免政策工具使用單一，充分釋放其他政策工具的優點和作用，政府在今后制定政策時應降低環境型政策工具的使用次數。在環境型政策工具中，法規管制、策略性措施、目標規劃已使用較多，可以減少使用，而金融支持和稅收優惠并沒有得到政府的重視，政府應著力從這兩個方面來改善，以便制定出更合理的政策，促進農民工職業教育與培訓發展。

2.適度增加供給型政策工具的使用，并主要加強師資建設

合理、充足地配置硬件資源和軟件資源對農民工職業教育與培訓效果具有強大的推動作用，但從現有政策來看，供給型政策工具的使用在農民工職業教育與培訓發展中整體比例不高，有待適度提高。在供給型政策工具中，最大的一個短板就是師資建設嚴重不足，總共才使用9次，并且只是原則性提到，如“加強農民工培訓專兼職師資隊伍建設，鼓勵高校畢業生和各類優秀人才到基層農民工培訓機構服務”。這里沒有實施的細則和相應的獎勵辦法，因此，在師資建設方面國家應出臺更加具體和細致的政策以加強農民工職業教育與培訓的師資隊伍建設。

3.著力增加需求型政策工具的使用，發揮市場機制對農民工職業教育與培訓的作用

需求型政策工具主要通過刺激市場需求來推動農民工職業教育與培訓活動，現有需求型政策工具使用比重嚴重失調，亟須強化農民工職業教育與培訓需求側要素的供給。農民工職業教育與培訓不僅需要政府力量，還需要吸納社會多種力量參與辦學，尤其是激發企業辦學的積極性，因此政府應繼續采用加大購買服務和財政補貼的方式來拉動社會力量參與農民工職業教育與培訓。此外，可以借鑒PPP的資源整合方式，鼓勵政府與行業或企業建立合作關系，打通培訓市場和用人市場的通道，助力農民工技能提升和就業發展，實現雙豐收。