政府工作報告首提“第三支柱養老保險”

謝瑋　孫庭陽

“第三支柱養老保險”是今年兩會的高頻詞。

3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告，在論及“加強基本民生保障”時提出，“推進養老保險全國統籌，規范發展第三支柱養老保險”。

這一專業名詞首次被寫入政府工作報告。

今年多位全國人大代表和全國政協委員針對“第三支柱養老保險”帶來了建議，內容聚焦“加速推動第三支柱養老保險規范發展”“對相關養老金融產品加大稅收優惠力度”“豐富養老產品供給與服務”等方面。

可以看出，在健全多層次社會保障體系過程中，第三支柱養老保險正在被寄予越來越多的期望。那么，究竟什么是第三支柱養老保險？建好第三支柱，為什么這么重要？

究竟什么是“第三支柱養老保險”？?

“第三支柱養老保險”本是一個專業名詞。但近年來，在我國人口老齡化問題日益凸顯、就業形式愈發多元的背景下，這一名詞正在越來越多地“出圈”，進入大眾視野。

究竟什么是“第三支柱養老保險”？

公開資料顯示，1994 年世界銀行首次提出養老金“三個支柱”的概念。第一支柱即公共養老金，由政府普遍實施保障，致力于促進社會財富再分配，保障社會公平，在我國是基本養老保險基金。第二支柱，包括企業年金和職業年金，由職業群體繳費形成，覆蓋群體受到收入與行業限制。第三支柱，主要以個人養老儲蓄投資形成，包括商業養老保險和目標日期基金等。

2月25日，人力資源和社會保障部副部長游鈞在國新辦發布會上介紹，在我國當前養老保險體系三個層次中，作為第一個層次的基本養老保險，制度基本健全了，職工養老保險加上城鄉居民養老保險兩個平臺，目前已覆蓋近10億人。作為第二層次的企業年金、職業年金制度初步建立，并且在逐步完善，目前已經覆蓋5800多萬人。作為第三層次的個人養老金制度還沒有出臺，“第三層次在整個養老保險體系中目前還是個短板”。

據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2020》顯示，截至2019年底，全國社保基金為2.1萬億元（去重后）;第一支柱城鎮職工和城鄉基本養老保險基金為6.3萬億元;第二支柱企業年金為2.5萬億元，職業年金為0.7萬億元;第三支柱稅延型養老保險只有幾億元的保費收入。

整體來看，當前我國養老三支柱的發展并不均衡，第三支柱發展仍不充分。

第一支柱基本養老保險占據主導地位，但養老金替代率偏低（注：是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）。第二支柱惠及人群有限，覆蓋率不高。第三支柱則發展較為緩慢，“支柱”作用明顯不足。

據游鈞在2月透露的信息，2019年底，我國60歲及以上人口比重已經達到18.1%，預計“十四五”期間，我國老年人口將超過3億人。

人口老齡化加速到來，發展第三支柱已經十分迫切。

此外，從橫向比較來看，與發達國家和地區相比，我國在發展第三支柱商業養老方面還存在較大差距。美國第三支柱養老金發展較為成熟，美國投資公司協會（ICI）披露的數據顯示，截至 2019 年，美國養老金第三支柱的規模已達到11萬億美元，對美國養老金體系的總規模占比達到 34.1%，為其養老金體系的最大組成部分。

今年兩會期間，多位代表委員針對推動“第三支柱養老”帶來了建議。

全國人大代表、銀保監會信托部主任賴秀福建議，建立豐富的市場化、多元化第三支柱產品體系，滿足人民不同人生階段、不同消費能力的養老金融需求。他進一步提出，鼓勵加大養老保險產品創新，開展專屬商業養老保險試點，擴展保障責任，提供靈活的養老金積累和領取服務，立足消費者需求，便于民眾參與，創新發展提供具備長期直至終身領取功能的養老年金保險等。

第三支柱市場廣闊，產品、政策均待發力

事實上，早在2017年，商業養老保險就迎來了國家政策層面上的利好。當年7月，國務院發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，部署推動商業養老保險發展工作。

2018年5月1日，個人稅收遞延型商業養老保險在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區進行試點，首次以稅收優惠激勵個人進行養老金儲備，打響了第三支柱的“第一槍”。

2019年、2020年年底的國務院常務會議多次重申發展商業養老保險，將商業養老保險納入養老保障第三支柱加快建設。

今年兩會前夕，有報道稱北京、浙江將開展專屬商業養老保險試點，備受社會關注的網約車司機、外賣小哥的養老保障難題或將通過創新產品解決。

不過，第三支柱產品并非只有“保險”一種類型，從國際經驗看，符合條件的公募基金、銀行理財、養老保險、長期儲蓄等都可以作為第三支柱的合格投資產品。

“雖然長期以來學術界對養老保障體系三支柱模式的研究討論較為熱烈，部分政府部門也常在統計信息、研究材料中使用三支柱的說法，但實際上，對于養老保障體系三個支柱的具體含義、內容及統計范圍等重要問題，迄今沒有明確闡述。” 在今年兩會期間，全國政協委員、上海銀保監局局長韓沂提出，我國以養老為名的金融產品種類看似很多，但是否屬于真正意義上滿足養老需求的第三支柱養老產品，仍需要界定和規范。

全國人大代表、中國太保壽險上海分公司副總經理周燕芳亦表示，保險、銀行、基金均推出了一些名稱包含“養老”的金融產品，但缺乏統一明確的定義。當前市場上的眾多養老理財產品在銷售對象、存續周期、附加服務、產品收益等方面與其他投資理財產品缺乏本質上的區別，且我國資產管理金融工具大多期限比較短，廣義養老金融資產普遍有短期化趨勢，很難發揮商業養老金融的功能。

針對當前各類“養老”概念產品存在的問題，銀保監會透露，正按照“兩條腿走路”的方針，積極推進相關工作。

一方面，堅持正本清源，研究明確養老金融產品的標準，按照“名實相符”的原則，對不符合標準的各類帶有“養老”字樣的短期金融產品，堅決予以清理。另一方面，穩步推進創新試點，選擇少數符合條件的金融機構和專營機構先行開展養老金融試點，支持相關機構發展體現長期性、安全性和領取約束性，真正具備養老功能的養老金融產品，包括養老儲蓄存款、養老理財、專屬養老保險、商業養老金等，力爭通過示范引領，為養老金融全面發展探索出一條新路。

代表委員支招“第三支柱養老保險”

為更好發揮金融保險優勢，推動三支柱養老保障體系建設，多位代表委員都提出了相關建議，包括加快推進業務創新試點，加大稅收優惠力度，探索建立個人養老金賬戶等。

全國政協委員、中國人壽集團董事長王濱提出四點建議：一是加大稅收優惠力度。二是強化三支柱間的銜接轉換貫通。三是引導養老金融產品形成專屬優勢。四是試點先行推進三支柱改革。

“加快推進業務創新試點，大力發展真正具備養老功能的專業養老產品，包括養老儲蓄存款、養老理財和基金、專屬養老保險、商業養老金等，建議選擇大型金融保險機構先行開展試點，探索多層次、多形態養老金融產品體系的業務新模式，更好滿足不同年齡段、不同收入水平、不同風險承受能力人群的差異化養老需求。” 王濱表示。

全國政協委員、交銀施羅德基金公司總裁謝衛則在其《關于進一步發揮稅收政策作用、推動第三支柱個人養老金發展的幾點建議》中提出，進一步提高個人稅收優惠政策力度、實施合格金融產品稅費優惠政策、統籌年金和第三支柱稅收政策。

在實施合格金融產品稅費優惠政策方面，謝衛建議，一是對納入第三支柱范圍的公募基金、銀行理財、個稅遞延產品等合格金融產品，減免投資交易環節的增值稅和印花稅等相關稅費，降低交易成本，增厚投資收益，突出該類金融產品的養老投資屬性，以區別于普通金融產品;二是對金融機構因發行管理第三支柱合格金融產品而取得的收入，減免對應的增值稅和企業所得稅，降低機構開發、拓展該類金融產品的經營成本，鼓勵金融機構加大資源投入力度、更積極地參與我國第三支柱市場建設。

全國政協委員、對外經濟貿易大學保險學院副院長孫潔建議，探索建立養老金第三支柱專屬賬戶體系，打通三支柱之間資金流動的渠道。促進公共養老金、企業/職業年金和個人養老賬戶三者之間的對接制度，建立三支柱的統一賬戶或統一信息平臺系統，將基本養老賬戶、第二支柱的年金賬戶，以及第三支柱下銀行、保險、信托、基金等各類投資管理機構發行的養老產品賬戶打通，進行資金管理、投資管理等的統一歸集。探索三支柱之間的資金自由流動，如允許符合一定條件的參保人將第一支柱中的個人賬戶直接轉移至第二支柱或第三支柱，并實現市場化投資管理;允許離職人員將企業/職業年金歸屬個人的資金轉移到第三支柱;對于單位未建立企業年金的，允許將企業年金中給予個人的稅收政策轉移疊加到個人養老金，以提升參與率等。