新時期中國農業發展面臨的關鍵問題及其政策啟示

文/楊軍

改革開放以來，我國農業發展取得了舉世矚目的成就，有效地解決了近14 億人口的食物供給問題。本文對新時期我國農業發展面臨的關鍵問題及政策啟示作一探討。

未來農業發展的幾個關鍵問題

第一，消費將從前期的中高速增長轉向低速增長，但是對食品質量的要求卻顯著提升，這將加速農業生產和組織方式轉型，并迫切要求形成新的市場制度。

當前，我國人均食物消費量增速將明顯放緩，通過絕對數量增長拉動農業生產的空間已極為有限，但是居民對高端食品的需求及其重視程度卻顯著提高。未來我國農業增長的關鍵不再是數量增長，而是質量提高。這種根本性變化的啟示至少有兩個方面：首先，以小農為主的生產組織模式受到嚴峻挑戰，如果傳統的農業生產模式不能根據食物消費升級的需要快速調整，將迅速被替代并退出。其次，國內相關政策亟需調整以滿足這種變化的需要。1978 年以來市場化改革的實質是放開市場，讓生產根據消費需求進行調整，這一時期的需求變化和生產調整主要體現在不同產品之間的變動。然而，當前需求變化的典型特征是以質量為標準對同一產品的再細分。由于供需之間存在信息不對稱，以品質區分產品的難度極大，市場難以實現“優質優價”。即便電商平臺發展了消費評價體系，也難從根本上解決這個問題。如果市場不能實現“優質優價”，產品生產與實際消費就會脫節，在貿易開放環境下消費就轉向進口，國內生產就難以升級、規模就難以擴大。因此，面對市場需求特征發生重大改變，國家亟需強化市場監督和處罰機制，有效解決市場失靈問題，實現“優質優價”，這是新時期激發市場活力、創造農業發展新動力和實現農業轉型升級的根本性政策措施，可謂中國農業第二次“市場化改革”，其作用與意義都極為重大。

第二，高端農產品進口增速較快，農業轉型升級的空間和時間都被顯著壓縮。

首先，近年來水果、肉奶和加工食品等高端農產品進口高速增長與我國的貿易自由化、貿易便利化快速提高有關。截至目前，我國已設立了22 個自貿試驗區（FTZ），同時我國還與多個國家正在進行自由貿易談判和聯合可行性研究。在2020 年達成世界上規模最大的自由貿易協定——區域全面經濟伙伴關系（RCEP）。由于我國水果、肉奶和加工食品等高端農產品的進口關稅和物流時間成本都較高，自貿協定和自貿試驗區對高端農產品進口促進更為顯著。其次，以信息技術和現代物流技術為基礎的電商銷售迅猛崛起，電商平臺實現了“信息延伸到哪里，商品就流通到哪里”，使產品供需間的成本和時間差顯著降低，供需日趨“扁平化”。毋庸置疑，電商發展也大幅度提升國外優質農產品的市場滲透度和競爭優勢。第三，高端農產品進口的快速增長，一方面反映了進口食品適應了我國居民食物消費升級之需要，另一方面也反映出我們與發達國家在高端農產品生產上存在的絕對級差。在開放貿易環境下，國外“質優價廉”農產品大量涌入，使我國農業生產適應消費轉型升級的空間和時間都大幅縮短。第四，從發達國家農業發展實踐看，向高值農業轉型是農業發展的必然，而且轉型過程極為漫長。毫無疑問，我國農業發展也將經歷這樣的轉型升級過程。在當前貿易高度開放和殘酷市場競爭下，我國農業必須要快速實現成功轉型，否則高值農業將被國外企業占據或嚴重依賴進口，農業轉型面臨被“阻斷”的可能。這意味著我國農業轉型不可能具備發達國家較為漫長的轉型期，轉型過程必須要加快，相應的政策調整必須更大且更徹底。

第三，重新審視“三農”問題內涵，深刻認識新時期三者獨自的演化規律及相互關系，對于科學制定農業發展政策至關重要。

在過去，農業、農村和農民問題緊密關聯，是一個系統整體。然而，在新時期“三農”問題的內涵已發生改變，相互之間的內在關聯性逐步減弱。首先，農民收入對農業經營的依賴性大幅降低。根據中國社會科學院《農村綠皮書》的估計，在2018 年農村居民人均可支配收入14617 元，其中農業經營收入5359 元，占可支配收入的1/3 左右（36.7%）；與之對應的是，農民的工資性收入及其增長貢獻占絕對主導。其次，農業發展與農民之間關系也逐漸減弱。目前，資本和技術密集型的大型農業企業迅速崛起，在農業生產中的地位和作用顯著提升，農業生產向大型農業企業集中的特征日益明顯。第三，農民、農業產業與農村發展的關系也在迅速脫離。大量的農民工長期在城市務工生活。除了生產基地在農村外，大型農業企業的總部和主要經營活動也都在城市，農民、農業產業與農村發展之間的關聯性在迅速減弱。雖然上述變化在區域上存在程度上的差異，但是這種變化具有普遍性，而且在未來這種趨勢將進一步強化、特征更為顯著。針對新時期“三農”問題的演化趨勢與變化特征，需要制定相適應的針對性措施。例如，為解決農村勞動力就業和收入問題，就需要扶持和促進勞動密集型產業的發展，創造更多的非農就業機會。同時，進一步加大對農村地區及周邊城市的教育投入，從短期技能培養和長期人才培養兩個層面，解決當代及下一代農民向非農部門和城市轉化的能力。

第四，構建綜合全產業鏈發展的系統性農業政策體系，創造更多的國內農業增加值。

隨著城鎮化進程加快和經濟結構升級，農業生產成本將繼續剛性上漲，農業初級產品的國際競爭劣勢加劇，嚴重影響并制約下游產業發展。以玉米為例，根據計算，我國玉米近年來每單位產出成本在2.0 元/公斤左右，而美國、巴西玉米生產成本在0.99元/公斤和0.85 元/公斤，分別為我國的49.5%和42.5%，不足一半。然而，飼料占畜牧養殖成本極高。以養豬為例，如果將飼養仔豬的飼料和其他生產投入替代其在生豬養殖中的成本，精飼料成本占生豬養殖成本（包括勞動等投入）的份額接近80%。足見養殖企業的生產成本對飼料價格的敏感程度。再以牛奶為例，目前我國牛奶單位產出成本在3.1元/公斤，而美國為2.1 元/公斤，為我國成本的67.7%，約為2/3。且不論下游加工企業的自身經營能力，僅就原料成本一項，我國奶制品產業就已處于劣勢。在國際競爭日益趨于高端最終產品之時，構建具有國際競爭力的產業鏈，創造更多的國內農業增加值，應成為我國農業政策考慮的關鍵性問題。相反，拘泥于單一產品的“只見樹木不見森林”的發展政策，不僅無利反而極為有害，容易導致喪失最優發展機遇和丟棄長期增長利益。

在此有兩個重要政策問題需要考慮：首先，在產業鏈各環節發展的優先序上，需要將下游產業放在首位，因為下游產業發展不僅關乎自身，更決定上游產業部門的發展空間。當然，產業鏈上各部門休戚與共，是一個有機整體，下游產業的競爭優勢依賴于上游部門的有效支撐。其次，如果上游產業在國際競爭中的劣勢日益突出，那么下游產業部門想保持國際競爭優勢，進行海外投資以享有與競爭者同樣的原料成本優勢就成為關乎存活的必然抉擇。當前我國食品加工產業已經開始尋求海外原料市場，此需求及其發展趨勢在未來將進一步強化。然而，海外投資面臨巨大的市場與政策不確定性，風險極大，亟需國家給予必要的政策支持與有力引導。國家需要制定并逐步完善海外農業投資的政策，并將之作為新時期國家農業發展政策體系的重要組成部分。

第五，我國農業發展必然采取不斷提升發展質量的進取型模式，顯著有別于日本和歐盟的保守型模式。

當前，很多研究開始思考和關注中國農業未來發展路徑問題，部分學者傾向于日本和歐盟增長模式，認為它們的發展路徑比較適合于中國。然而，且不論日本農業發展到如今是否成功，是否值得效仿，僅就日本從二戰后對農業采取的長期“高貿易保護和高國內支持”而言，我國就不具備。為了對農業進行有效保護，日本在二戰后至2018 年的70 多年間除了與新加坡在2002 年簽署自由貿易協定（FTA）之外，沒有簽署任何FTA，為此非農部門喪失眾多發展機遇。新加坡是沒有農業的，因此與之簽署FTA 不會對日本農業造成任何沖擊。然而，在“高保護與高支持”下，日本農業并未呈現出極強的生命力與國際競爭力，反而逐漸走向衰落。根據日本農林水產省的一項統計，2015 年日本農業人口約209 萬，平均年齡為66.3 歲，大量年輕勞動力選擇在城市工作。從某種意義上講，日本農業政策的實質是“讓當代農民舒服地老去，以規避潛在的社會和政治風險”的保守型發展模式。歐盟農業雖然有別于日本，但是依然是在“高保護與高支持”政策下發展起來的。歐盟一直是農業保護程度極高的發達經濟體，不僅設有極高的進口關稅，而且采取多樣的、嚴格的非貿易壁壘限制農產品進口。與之形成巨大反差的是，我國當前農產品進口關稅和承諾的國內支持水平都很低。同時，我國大力推進貿易自由化和貿易便利化，FTA 和FTZ 的數目快速增長，農產品進口關稅進一步大幅降低。因此，我國農業發展不具備日本和歐盟農業發展模式的內外部條件，因此也絕無可能重復他們的發展路徑。相反，我國在貿易政策上選擇高度開放和不斷強化市場競爭的政策，這是過去40 多年我國經濟快速發展的成功經驗，也決定了我國農業發展必然要采取不斷提升發展質量的進取型模式。正是如此，在國內農業發展上必須加大新技術、新裝備的研發與應用，大膽創新發展政策，不斷激發市場活力，培育新的增長動力和國際競爭優勢，最終形成具有中國特色的農業發展新模式。

對未來農業發展政策的啟示

在未來，我國農業發展既面臨眾多有利因素，但是也面臨新舊問題的嚴峻挑戰，如何轉化劣勢為優勢、把握發展主動權是成敗之關鍵，這既需要遠見卓識，更需要改革的決心與勇氣。下圖顯示了當前我國農業發展面臨的“天花板”與“地板”雙重擠壓的嚴峻形勢。在傳統思維下，必然采取加大農業支持以下壓“地板”，采取各種貿易保護措施以抬升“天花板”，試圖為農業發展爭取拓展有限的發展空間。然而兩種措施不僅在WTO 框架下受到嚴格約束，而且容易引發貿易爭端。更為重要的是，基于兩種手段的保守發展模式難以根本解決農業長期發展問題，甚至因為過度保護而導致經濟運行效率低下，失去極為寶貴的轉型升級的發展機遇期。因此，如何審時度勢，制定基于實際且符合長期發展趨勢的激發農業內在發展動力的政策措施才是關鍵。在目前激發內在增長動力、提升發展質量是我國農業發展的必然選擇，也是唯一出路。

以技術、制度優勢為根本向農業注入強勁發展動力，以產業升級為主線引領農業拓展發展空間，形成新時期解決農業發展問題的新思路。首先，經過40 多年的快速發展，我國的科技研發與裝備生產能力大幅提高，以“互聯互通、人工智能”為主要特征的第四次科技革命，為改造傳統農業、創造新的發展動能與優勢提供了堅實基礎和難得的歷史機遇。同時，我國不斷加大農業制度改革與創新，探求激發農業增長動力的新模式與新制度。因此，以技術和制度優勢降低生產成本，下壓“地板”大有可為。其次，擴大開放為了解和采用國外先進的生產技術與裝備、學習國外先進的管理經驗與營銷理念提供了契機。通過“引進來”消化吸收國外先進的技術和管理知識以不斷提升自身能力，通過“走出去”在全球優化布局以獲取最優的生產資源和競爭優勢。因此，通過貿易開放促進發展質量和競爭力，抬升“天花板”行之有效。隨著技術裝備、管理經驗和政策體系的不斷提升與優化，我國農業生產將自發地轉向高值產業或者高值生產環節。在此轉型過程中，國家必須從全產業鏈視角制定農業發展政策，高度重視實現“優質優價”的市場體系建設，切實保障農業轉型升級順利進行。

在新時期，必須將農業發展政策與工業、服務業等非農產業發展政策緊密結合，形成解決“三農”問題的綜合性政策體系。農業是國民經濟的基礎，但是農業發展與未來出路卻依賴非農產業。首先，從農業產業發展來講，資本密集、技術密集的規模化農業企業將快速崛起，在促進農業發展和保障國家糧食安全中的地位與作用將顯著提升，逐步成為推動農業產業發展的主力軍。其次，從農民就業和收入提高來講，農業企業生產能力的大幅躍升與規模化發展意味著大量農村勞動力需要從農業部門轉移出來，這必然要求非農部門創造足夠的就業機會以吸納這些勞動力。因此，國家在強調“高新產業發展與產業升級”的發展政策中，必須高度重視勞動密集型產業發展在當前及未來一段時期的重要地位和作用，需要制定切實有效的政策扶持其發展。在洞悉上述變化規律后，一個配套性政策——農村地區的教育問題必須重視，需要加大農村地區及周邊城市的教育投入，從短期技能培養和長期高端人才培養兩個層面，有效解決當代及下一代農民向非農部門和城市轉化的能力。最后，從農村發展來講，未來10～20 年我國依然處于快速城鎮化時期，眾多農村將轉化為城市的“郊區”，在國家不斷加大農村基礎設施投入的同時，如何形成互補型的城鄉發展機制、提高工業化與城鎮化對農村的帶動作用是新時期農村發展的關鍵。例如：提升農村休閑旅游、鄉村文化體驗和康養等功能，促進與城市發展之間的功能性互補，提高農村地區的經濟獲利能力和發展潛力。