作為公共服務平臺的縣級融媒體中心:一種基層治理的視角

■ 蔣 銳 俞 虹

自2018年9月中宣部在浙江省湖州市長興縣召開縣級融媒體中心建設現場推進會并“要求2020年底基本實現在全國的全覆蓋”以來,縣級融媒體中心建設便成為落實黨的宣傳思想工作的熱點話題,也是衡量我國媒體融合進展的重要指標。2020年10月召開的中國共產黨十九屆五中全會將“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期經濟社會發展目標之一,并指出“社會治理特別是基層治理水平”是其重要著力點,而縣級融媒體中心是基層社會多功能的“轉換口”與“適配器”,致力于做聯結黨中央與人民群眾的“橋梁”和“紐帶”①,縣級融媒體中心有條件成為基層治理的信息流動平臺與公共服務平臺,在“引導群眾、服務群眾”②方面發揮巨大作用。功能定位如何更新拓展？人事制度如何進一步優化？建設理念如何實現根本性升級？這些是本研究將要回應的問題。

一、溯源與依據:縣級融媒體中心通過基層公共服務實現公共性價值

新聞界對自身公共性的追求由來已久。1923年美國報紙主編協會發布的最早的一部新聞業倫理規約——《新聞事業規程》(Canons of Journalism),就提出了“報紙要對公共利益負責”③這一宗旨；1947年發表的《一個自由而負責的新聞界》報告也指出了媒體的公共性特質:新聞界是發達社會的一種公共機構,一種使用機器的公共機構,并且是一種隨著新工具的發明所起的作用日趨擴大的公共機構④。與此同時,該報告還建議新聞從業者將自己看作在從事一種職業性公共服務。⑤可見,傳媒業對其公共性價值的認定經歷了長期的合議,這也為中國特色新聞傳播制度下的縣級融媒體中心建設提供了學理依據。

(一)拓展公共服務領域是縣級融媒體中心建設的基本要求

2019年1月,中共中央宣傳部、國家廣播電視總局發布的《縣級融媒體中心建設規范》(以下簡稱《規范》)將“縣級融媒體中心”定義為“開展媒體服務、黨建服務、政務服務、公共服務、增值服務等業務的融合媒體平臺”。一方面,公共服務在縣級融媒體中心的業務范圍中占據重要位置；另一方面,現有規范把公共服務與其他功能相并列,認為公共服務是其中一個類別。事實上,公共服務與百姓民生的天然連接可使其涵蓋更多的功能訴求,《規范》亦對“公共服務”進行了延伸與拓展,指出“應按照‘媒體+’的理念,從單純的新聞宣傳向公共服務領域拓展,……將媒體與政務、服務等業務相結合,提供多樣化綜合服務,滿足用戶多樣化的需求,開展‘媒體+政務’‘媒體+服務’等業務”；“應開展綜合服務業務,面向用戶提供政務服務、生活服務、社交傳播、教育培訓等服務”。需要注意的是,《規范》中的“公共服務”無論是作為縣級融媒體的功能,還是作為新聞宣傳之外的業務版塊,均停留在實務層面,忽略了其對媒體深層次價值的踐行與彰顯。事實上,縣級融媒體中心建設可以將傳媒業的公共性價值融入到公共性服務中去,在傳媒業過度市場化與商業化的今天找準立足點,正視市場導向與資本邏輯對基層公共傳播的影響,通過公共服務領域的拓展以及對公共價值的追求來應對傳統新聞業面臨的危機,給那些“賺不了錢”的公共議題保住一份自留地。

(二)分擔政府的公共服務職能是縣級媒體事業單位改革的方向

公共服務一直是政府部門與事業單位合作的重要版塊,公共服務提供機制中政府和事業單位的有效分工實質就是政府承擔必要的公共服務提供職能和公共行政責任,以彌補市場失靈,而事業單位的介入可以分攤政府部門在一些公共服務領域中產生的成本,解決運行效率低的問題,同時避免政府失靈的發生,提高社會參與度⑥。

縣級融媒體中心的平臺包容性勝過以往的縣級單一類別媒體,既有的事業單位體制能否契洽這一全新的媒介組織樣貌,中國媒體長期沿照的“一元體制、二元運作”模式會否倒逼更多探索與嘗試,這都需要從事業單位體制改革方面予以回應。調研發現,人事制度調整和組織架構創新是當前縣級融媒體中心建設面臨的兩大難題:前者已形成的共識包括打破體制內外的身份界限,靈活任用體制,鼓勵從業隊伍年輕化等；后者則沒有統一模板,區位相鄰的各地存在著截然不同的做法,比如長興傳媒集團融媒體中心按照媒體類別與業務分工分為綜合部、制作部、技術部、采訪(圖片)部、大型活動(專題)部、廣播部、電視部、報刊部、新媒體部、外聯部；安吉新聞集團融媒體新聞中心則根據內容性質分為制播綜合部、百姓連線工作室、民生部、時政部等。這些組織架構的確立基于對自身資源條件的認識與整合,盡管表現形態不同,但在對接政府需求、分擔政府壓力,最終實現人事制度與組織架構的優化上是殊途同歸的。

(三)通過地方性信息服務參與基層治理

縣級融媒體中心建設的現實基底是“四級辦臺(報)”中的縣級媒體,盡管各地情況差異較大,但都有較好的群眾基礎,地域指征突出,能夠直接感知基層動向。“縣級融媒體中心建設(能夠)整合縣級廣播電視、報刊、新媒體等資源,發揮黨和政府的執政優勢,將媒體服務、民生服務和政務服務整合在一起,向基層群眾提供用得上、用得起、用得好的信息服務。”⑦

縣級融媒體中心在直接服務基層群眾的同時,也可為當地政府與企業提供信息服務,積極探索成為政府各部門信息資源的集成平臺,通過打通整合各機構主體的信息推動行政效率的提升與企業的健康發展。比如安吉新聞集團推出的“愛安吉”App就是一款匯集了當地政府部門的新聞資訊以及疊加諸多公共服務的綜合性智慧平臺,如預約掛號、安吉美食、車票預定等,安吉縣政府各部門將自身業務信息匯總至該平臺,不再單獨開發App。這樣一來加快了本地各類資訊數據的整合,節約了信息流動與交換成本；二來增加了App的實用功能,增強了用戶粘性,使媒介產品本身更具市場競爭力；三來本地獨立研發的方式保證了數據的自主權,避免了與行業巨頭的直接較量,使縣級融媒體中心有望成為縣域范圍內的信息中轉站與數據資源庫,并通過地方性信息服務參與基層治理。

二、局面與挑戰:依托縣級融媒體中心連接基層群眾省察基層社會

與大眾傳播時期的口語(入戶走訪)、文字(黑板報、報紙)、廣播、電視等基層宣傳或動員形式相比,縣級融媒體中心不僅要實現基層傳播的功能,還應進入到更廣泛的基層治理中,重新連接縣級及以下區域的社會人群,也包括被媒介忽視的邊緣人群,并伴隨技術的嵌入和資本的競爭,形塑基層社會的信息流動結構與關系互動空間。

(一)融媒體框架下對公共服務的多層次多角度探索

縣級融媒體中心是主流價值傳播的“最后一公里”,是黨和政府聲音能否有效到達基層百姓的關鍵環節,其建設過程亟需突破以往對包括媒體介質形態、業務范圍、功能定位在內的認知,讓公共服務平臺的定位成為其對接基層群眾和社會的突破口。

國家廣電總局2020年1月印發的《關于加強廣播電視公共服務體系建設的指導意見》提出要“開展(廣播電視)基本公共服務省級和縣級標準化建設試點”,這是將廣播電視等媒體作為基礎設施與基本公共服務供給基層百姓,并將地方信息化建設納入基礎社會資源的體現,而在以往,傳媒類業務通常被視為生產生活之外的附加性文娛服務。在媒體融合的背景下,以往有明確界限的報紙、廣播、電視等媒體都將打通,聯合輸出數字化的內容產品,融媒體中心平臺也會經由其地方性信息管理服務介入到基層治理的層面,比如通過“指尖上的政務服務中心”打造地方黨委政府和人民群眾之間的溝通橋梁,成為基層社會治理的重要手段。⑧

另一方面,由縣級廣電進化而來的融媒體中心應從新聞宣傳平臺調整為地方信息化服務平臺,不能只把自己當媒體,要通過創新盈利模式提高自身造血能力。當然,這一試探勢必會遇到困難,比如用純粹媒體思維去碰撞更開放的定位會產生落差感與不適應感。再者突破媒介差別的內容邏輯會使傳播變得扁平化,畢竟以往按照介質特點來進行的傳播活動,是有組織邏輯和既定權威性的,現在卻面臨著挑戰,這就需要追問現有架構層級的約束進而尋求突破空間。

(二)地方性公共服務的多元供給主體競爭態勢正在形成

縣級融媒體中心建設一方面需要有自我革新的決心,包括組織架構、功能定位、人事制度等在內的內向性調整；另一方面還遭遇著多元主體搶灘業務的外圍競爭,這一態勢的形成與國家政策的推動和社會發展的客觀要求不無關聯。

近年來,國家出臺的多部法律法規都明確支持與鼓勵公共服務供給的多元主體參與。2016年第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國公共文化服務保障法》第48條“國家鼓勵社會資本依法投入公共文化服務,拓寬公共文化服務資金來源渠道”,給予社會資本進入公共文化服務領域的合法性；第49條“國家采取政府購買服務等措施,支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務”,鼓勵政府向多元供給主體購買公共文化服務等行為。2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》指出,建立健全基本公共服務標準體系的基本原則之一是政府主導,多元參與,即突出政府在基本公共服務供給保障中的主體地位,同時充分發揮市場機制作用,推動基本公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。⑨國家廣電總局2020年印發的《關于加強廣播電視公共服務體系建設的指導意見》指出,“堅持政府在基本公共服務中的主體地位,發揮市場機制的積極作用,調動各類社會力量參與,……使公共服務主體更加多元、機制更加靈活”也明確了這一原則。

有望成為基層治理重要信息樞紐的縣級融媒體中心,其競爭對手既包括電信、聯通、移動等央企,也包括阿里、騰訊、華為等行業巨頭,此外更高一級的市、省媒體也與其存在競合關系。這一局面在實際調研中已初現端倪,比如安吉正在開發的“數字余村綜合管理平臺”和騰訊布局多年的“為村”平臺在業務定位上有相似之處,均旨在服務于智慧農村建設和鄉村振興；新聞資訊業務方面,今日頭條、微信公眾號等在基層百姓中的強勢地位也不言而喻。在此情形下,縣級融媒體中心更應挖掘自身優勢,深入了解當地政府和百姓,爭取得到政府支持,但要“擺脫輸血”,直面市場競爭還要“自我造血”。

(三)發揮本地化優勢前提下亟需突破縣域邊界

縣域范圍的基層傳播是兼具地域性和網絡連通性的。信息與傳播技術的直接的、共時的、瞬間引發的、無處不在的影響導致城市不再是有著自身邊界的中心場所。如果將這里的“城市”理解為一個有邊界的空間的話,網絡時代的縣域空間邊界也同樣面臨瓦解,守住縣域的信息自體循環成為一個偽命題。不過目前仍有相當一部分縣域空間游離于技術變革與主流話語空間之外,盡管手機和互聯網已經普及,但技術還遠遠沒有實現對生產生活秩序的深度嵌入,畢竟即使有這些(技術)支援,還需要本地人大量主動的活動,媒介才能發揮有效的支持作用,這一情形給縣級融媒體中心的本地化傳播留下了極大的想象空間。

調研發現,一些正在嘗試的做法既發揮了在地化優勢,也積極尋求對空間邊界的突破。比如安吉新聞集團研發的“游視界”App,一方面運用區塊鏈技術打通縣域間合作,實現縣域旅游資源的整合,如果停留在某個縣的話,很難形成集群效應與規模影響力,也難以在產業鏈上有所作為,但是打破區域限制就有可能；另一方面,可以克服城市旅行社、攜程、藝龍等大型旅游服務商的高門檻,把各縣的旅游資源挖掘聯動,雖然過程中也面臨各地縣級媒體發展不平衡、理念成熟度不同導致的溝通合作不暢等問題,但并不影響其在突破縣域空間界限方面的創新性價值。

三、實現與可能:縣級融媒體中心成為基層公共服務平臺的路徑創新

能夠真正“用”起來是縣級融媒體中心建設的最終目標。除了確定服務本地群眾的核心任務,做好信息宣傳工作外,縣級融媒體中心還應豐富自身功能:利用新技術收集基層一手數據,建設數據集成平臺,更好地協助縣級單位電子政務的開展；依據基層群眾需求拓展便民服務,……最終建立連接基層群眾與政府的公共服務一體化平臺,讓縣級融媒體中心真正“用”起來。

(一)牢牢抓住基層輿論這個立足之本

群眾路線是黨的根本路線。習近平總書記在2018年8月召開的全國宣傳思想工作會議上指出:要加強傳播手段和話語方式創新,讓黨的創新理論“飛入尋常百姓家”；要扎實抓好縣級融媒體中心建設,更好引導群眾、服務群眾。縣級融媒體中心作為最基層的主流媒體,與當地政府、老百姓的連接度是其他社會組織很難企及的,理應主動出擊,牢牢抓住基層輿論這個立足之本,占領基層輿論的高地。

除了服務當地政府的中心工作(經濟發展、鄉村振興、民生、公益等),縣級融媒體中心還可以開展建設性的輿論監督,提出中肯的意見,使得地縣級的直接問政常態化。以長興傳媒集團為例,他們制作了大量政府支持的紀實類專題片、紀錄片,并聯動央媒省媒,助力當地政府的政策宣推；長興臺的《直擊問政》節目簽約8個評論員、觀察員,通過全媒體平臺播出,在輿論監督方面形成了較大影響。

(二)橫向與縱向結合開展業務合作

縣級處在“四級辦臺(報)”框架的最末端,接受上級媒體的技術支持與內容分發,也進行著地方性內容輸出；而在橫向的縣域范圍內,縣級融媒體中心是一個信息集合中樞,與地方性政府、企業、其他公共事業單位存在形式多樣的競爭與合作。從某種程度上講,縣級融媒體中心是分發與共享基層各類數據的最適宜平臺,因而它不僅僅是信息的傳播者,還是國家治理的參與者與服務商。

圖1 縣級融媒體中心業務關聯機構

(三)2B與2C并舉致力基層公共服務

傳統媒體那種依靠販賣版面時段的盈利模式已經無法適應新媒體環境下的用戶需求,調研發現,硬廣告營收的萎縮是各縣級融媒體中心正在遭遇也無法回避的問題。在此情形下,探索更廣泛的業務渠道與更多元的商業模式成了未來發展的重要命題。

由圖2可以看到,2C的部分直接服務當地百姓,在夯實傳統新聞資訊業務的同時創新業務版塊,包括開發服務生活的信息產品等；2B的部分則服務當地政府部門與企業,包括政府配套信息服務、數據技術服務以及服務于地方經濟發展的營銷策劃服務等。在調研中了解到,長興傳媒集團已與當地49個政府部門開展了智慧平臺項目合作,營收中的60%來自政府購買服務,除了同級政府,還包括鄉鎮政府購買的活動創意策劃與旅游資源宣推執行等項目。

圖2 縣級融媒體中心的公共服務業務(2B與2C)

縣級融媒體中心建設既是政策驅動的產物,也是互聯網信息社會發展到一定階段中國特色社會主義治理體系完善的客觀要求。當前縣級融媒體中心相關研究以政策咀嚼和案例分享居多,更深層次的媒介與社會理論層面觸及較少,過程中暴露出來的各種問題如地區發展不平衡導致標準化落實不一、原有單位人事體制固化阻礙觀念創新等日益凸顯。縣級融媒體中心建設需要政策落實的智慧以及經驗業務之外更本質的探討,才能做到從實際出發,理解每一個縣級融媒體中心建設的差異性和復雜性。此外,不同歷史時期下的縣級融媒體建設工作重心與內容也有不同的表現,經驗也在不斷刷新,所以要在對根本性問題有所認識的基礎上,保持開放與隨時更新的態度,對變化與挑戰有所準備。

注釋:

① 鄭保衛、張喆喆:《縣級融媒體中心建設:成效·問題·對策》,《中國出版》,2019年第16期,第4頁。

② 在2018年8月21—22日召開的全國宣傳思想工作會議上,習近平發表講話指出:“要扎實抓好縣級融媒體中心建設,更好引導群眾、服務群眾。”

③ [美]弗雷德里克·S·西伯特、西奧多·彼得森、威爾伯·施拉姆:《傳媒的四種理論》,戴鑫譯,中國人民大學出版社2008年版,第73-74頁。

④⑤ [美]新聞自由委員會:《一個自由而負責的新聞界》,展江、王征、王濤譯,中國人民大學出版社2004年版,第65、56頁。

⑥ 陳振明等:《公共服務導論》,北京大學出版社2011年版,第134頁。

⑦⑧ 張麗萍:《加快推進縣級融媒體中心建設》,《光明日報》,2019年2月19日,第7版。

⑨ 新華社:《國家發展改革委有關負責人就〈關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見〉答記者問》,新華網,http://www.xinhuanet.com/2018-12/12/c_1123843947.htm,2018年12月12日。