“十四五”雙循環格局下的 中國金融法治的應對及其趨勢

時苗

摘要：在“十四五”雙循環新發展格局下，伴隨著金融科技的飛速發展，經濟高質量發展的要求為我國金融法治帶來了許多挑戰。在這個大背景下，我國金融法治建設在金融立法、金融執法和金融司法建設中都必須不斷完善，既要能規范創新帶來的空白領域和交叉地帶，又要讓創新的活力與金融的穩定有效結合與平衡，更好的突破原來的金融分業監管導致的法律空白。

關鍵詞：雙循環;金融法治;金融監管

一、十四五雙循環下的金融法治

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，趁勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，我國發展仍然處于重要戰略機遇期。雙循環新發展格局是新時代的戰略選擇，也是“十四五”時期我國經濟發展的主線和指導思想。“雙循環”新發展格局中“以國內大循環為主體”，要求我們把經濟高質量發展的立足點主要放在國內;“國內國際雙循環相互促進”，則要求我們在發展好內循環的同時更要主動引領、積極參與更高層次和水平的國際交流與合作。這也為我國“十四五”經濟高質量發展指明了方向。

“十四五”規劃中曾經多次提到金融，凸顯出中國金融在“十四五”階段的戰略重器作用，基于此，我國金融法治的完善也就顯得十分重要，在金融監管者不斷探索新形勢下的監管理念和方法形成監管與市場的良性互動和正向激勵時以法律的形式對其加以保障，增強其穩定性，為金融監管者處理好金融發展、金融科技和金融穩定的關系保駕護航。

高質量發展需要精細化的發展目標、發展舉措和發展步驟，更需要我們的法制保障，尤其是金融法治保障。在“十四五”雙循環新發展格局下，科技創新水平明顯提升，產業結構轉型升級不斷推進。提升創新能力、推動經濟轉型升級、邁向高質量發展是經濟規律使然，也是國內外環境深刻變化下的必然選擇。未來我國經濟將從要素驅動型經濟向創新驅動型經濟轉變，從全球價值鏈的中低端向中高端不斷邁進。金融越是技術化、智能化、高科技化，就越是需要更為嚴格的治理和監管體系。就目前來看，我國現有金融監管體系是基于分業經營進行金融監管，而隨著金融科技的發展，金融領域的糾紛呈現出前所未有的復雜局面，以及在“十四五”雙循環新發展格局下對于經濟高質量發展的要求，無不在對我國金融立法、執法、司法發起了新的挑戰。

二、我國現行金融法治存在的主要問題與原因

第一，金融市場化深度有待提升。現代金融體系是高度市場化的體系。當前中國金融仍存在利率調控機制和傳導機制不完善、人民幣匯率市場化形成機制不健全、資本市場定價機制不通暢等問題。從利率角度看，中國金融市場對存貸款利率水平的顯性管制已經解除，但是，利率市場化形成機制尚未真正建立，利率型政策調控工具效果有待加強，利率傳導機制仍待完善，且市場化利率水平在資金定價過程中的影響力偏小。從匯率角度來看，近年來，人民幣匯率改革主要強調了人民幣在合理水平上基本穩定這一目標，并在此前提下盡可能推動其它目標的實現。然而，隨著中國經濟社會的發展，人民幣的風險管理、跨境流動、國際影響力提升等需求變得越來越重要。解決這些問題的關鍵在于推進人民幣匯率形成機制的市場化。

第二，金融國際化范圍亟待擴大。現代金融體系是開放的體系。開放不但使一個國家能夠在全球范圍內實現資源配置和風險分散，還能夠通過相關制度和法治的建設，促進一國經濟和社會的長期穩定發展，實現國家文明與現代化。當前，我國金融開放程度落后于經濟發展程度，無法適應經濟全面開放的要求，沒有充分發揮好以開放促改革、以開放促發展的作用。

第三，金融科技化程度有待提高。現代金融體系是科技創新驅動的體系，要求科技成為金融脫媒和金融開放之外推動金融發展的第三種重要力量。金融科技的力量在一定程度上打破了金融供給在時間、空間上的約束，提升了金融服務的質量、效率和可獲得性，不僅獨立形成了一種金融業態，還將幫助傳統金融業更具效率地管理風險、拓展客戶。當前我國金融科技在增加金融服務供給、提高金融效率、推動普惠金融、防范金融風險等方面仍有較大發展空間。

第四，金融監管能力尚需加強。現代金融體系必須是能夠識別并有效防范風險的體系。隨著中國金融向現代金融體系轉變，單一信貸資產逐漸發展為多元化金融資產，證券化資產占比將提升。這將導致風險的來源從資本不足為主轉向資本不足和透明度不足雙重風險并存。一方面，識別出具體的風險點幫助更好地完善金融監管;另一方面，不同風險互相擴散、交織，導致金融風險存在異變性和復雜性，給金融監管帶來新的挑戰。

三、金融法治的出路

第一，從立法上來看，要從源頭上防范和化解金融風險，從根本上保障金融安全穩定，強化金融法治建設要不斷完善金融法律法規。從我國現有金融立法建設來看，我國金融立法仍然存在許多問題。我國金融立法體系中的一些關鍵領域存在法律缺失，包括金融機構破產法、政策性銀行法、金融控股公司法以及統一的金融消費者保護法等，造成金融法律體系基礎不夠堅實。我國金融法律條文普遍寬泛、簡單，原則性規定多，操作性不強，導致執法過程只能以大量行政規章和規范性文件等為依據，進一步放大行政監管部門的自由裁量權。法律修訂周期過長，更新不及時，難以跟上金融市場創新多、變動快、變化大的節奏，無法適應經濟社會環境的變化。我國現有金融法律覆蓋范圍過窄，注重對正規金融體系的調整，缺乏對民間金融、地方金融的關注和調節，地方金融立法剛剛破題。

我國金融立法建設在“雙循環”的背景下，要在總結國內外金融實踐經驗教訓的基礎上，把主要發力點放在國內金融市場上，結合國際金融市場情況不斷制定和完善相關的金融法律法規。同時要適應信息經濟、金融科技的發展，對影子金融、網絡金融、數字金融、數字貨幣、金融信息披露與保護等制定法律規范。在完善金融立法的過程中，既要注意優化金融立法程序和流程，避免過度授權，改變將本應由法律調整和規范的權利義務授權給行政部門制定的做法，又要切實增強法律條文的司法性與可操作性。通過金融立法的指引作用，讓金融從業者在從業過程中有法可依，有章可循。我國在“十四五”雙循環新發展格局下的金融法治建設既要能規范創新帶來的空白領域和交叉地帶，又要讓創新的活力與金融的穩定有效結合與平衡，這也是我國金融法治建設的大趨勢。

第二，從金融執法上來看，我國金融執法機構授權較為寬泛，這也就是我們在立法方面提到的自主裁量權問題，保障和約束“一行二會一局”依法履行監管職責的程序性規范和實體性標準存在欠缺。行政執法程序與刑事司法程序不能有效銜接，相關行政執法證據難以直接有效轉換為刑事司法證據，造成大量重復調查、重復取證，浪費國家執法資源，加大執法成本。

我國各地都在著力建設地方金融監管機構，在“十四五”雙循環新格局下，金融執法機構的改革迫在眉睫，金融的專業性、復雜性比較強，波及面和危害性比較大，必須建立專業的金融執法體系，使金融民事案件得到及時處理，違法違規行為得到及時懲戒。金融執法機構應根據金融監管執法的特殊性，在基本法中作出特殊安排。進一步明確一行二會之間、中央金融管理部門與地方政府之間在金融監管上的職責職能分工，從制度上消除監管職能交叉甚至打架的現象。在此基礎上完善監管執法程序、執法標準的相關規定，使金融執法人員直接依據規章執法，增強了金融執法的可操作性，一定程度上縮小金融執法人員的自由裁量權，規避執法人員可能出現的一些違規執法行為。

第三，從金融司法上來看，我國金融司法制度經歷了經濟審判時代、大民事審判時代和后金融危機時代三個階段最終形成了具有中國特色的金融司法制度，在“十四五”雙循環發展格局下，我國金融司法體系的一些弊端逐漸顯露，事實上存在的司法篩選機制使大量金融爭議案件沒有機會通過司法程序加以解決，或者在進入法院的過程中被設置了某些人為的障礙。金融爭端解決機制比較單一，金融審判專業性不強，訴訟、執行成本過高。金融仲裁等多元化爭端解決機制發展尚不充分。金融爭端解決實踐中對違法行為的懲罰標準過低，且以行政處罰為主，缺乏有效的民事賠償和刑事處罰機制。

在把經濟高質量發展的立足點主要放在國內的“國際國內雙循環”倡導下，我們要不斷完善國內的金融司法體系。其中要有效維護金融秩序，關鍵在于平衡交易雙方的整體權利，既賦予投資人可行的司法訴訟渠道，使之能通過司法途徑有效維權，同時強化融資者責任，加大對各類金融違法犯罪行為的打擊力度，發揮刑罰威懾作用。

四、結語

國家治理、社會治理、經濟治理要依靠法治，金融治理同樣要依靠法治。銀行金融機構是高負債、高杠桿、經營貨幣、管理風險的特殊企業，涉及眾多企業、個人的經濟利益及財產安全，具有非常強的敏感性、涉眾性和外溢性，其安全穩健至關重要。因此，經營管理金融機構，金融專業知識與經驗自然重要，但道德操守和法律約束更為重要。上千年的金融發展史告訴我們，金融的運行、發展與穩定，主要靠的是誠實信用、恪守承諾。完善、穩定的法律是最根本最有效的支撐與保障。金融或銀行的根基與生命是信用，信用的基礎和保障是法治。在“十四五”雙循環格局下，我們金融法治建設勢必面臨更多的挑戰，問題的顯露也是我們法治進一步完善的動力。

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